Adieu, Consensus de Washington !

La semaine dernière, en m'appuyant sur un article du conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, Jake Sullivan, publié dans la revue Foreign Affairs, j'ai tenté d'expliquer le cadre de ce qui pourrait être qualifié de « doctrine Biden ». Même au risque de me répéter, il convient de rappeler que deux points attirent ici l'attention :

1) Dans les cercles traitant des relations internationales, il est admis que la période connue sous le nom d'« ère post-Guerre froide », durant laquelle les États-Unis étaient l'unique « superpuissance », est définitivement révolue ;

2) L'administration de Joe Biden reconnaît ouvertement qu'une compétition avec la Chine a commencé. Par ailleurs, on observe que Sullivan s'attaque ouvertement, par endroits, à la thèse libérale de la « fin de l'histoire », à l'approche du « libre-échange » et à la théorie libérale de la « paix démocratique » qui sous-tend cette approche. Cette situation devient d'autant plus intéressante que l'aile libérale dominante du Parti démocrate, représentée aujourd'hui par l'administration Biden aux États-Unis, a été qualifiée par de nombreux milieux, dont le mien, d'« internationalistes néolibéraux » ou de « cosmopolites néolibéraux ». Il apparaît que cette situation intrigante ne découle pas simplement d'une incohérence personnelle de Sullivan ou du hasard, mais du fait que l'orthodoxie néolibérale, dont le nom de code est le Consensus de Washington, est remise en question. Il est nécessaire de se concentrer un peu sur ce point cette semaine.

Pour ceux qui ne sont pas familiers avec le sujet, il faut d'abord parler du Consensus de Washington. Pour cela, il est nécessaire d'expliquer le processus par lequel cette orthodoxie est devenue hégémonique. Dans les centres du capitalisme occidental et dans de nombreux pays semi-périphériques, les années 1960 sont apparues comme une période où le modèle de l'État-providence keynésien, qui avait fonctionné de manière relativement fluide jusqu'alors et avait généralement assuré une croissance de la prospérité, a commencé à montrer que le consensus entre les différentes classes sociales ne fonctionnait plus.

L'accumulation de capital basée sur le plein emploi et la demande intérieure qu'il renforçait, dans des conditions où ni la compétitivité ni la rentabilité ne pouvaient être maintenues face à un travail fort et organisé, a cédé la place à des crises économiques et progressivement hégémoniques, en d'autres termes, à des crises de l'État, provoquant ce qui sera conceptualisé aux États-Unis comme la « stagflation », où stagnation et inflation coexistent.

Le choc pétrolier de 1973, causé par l'utilisation du pétrole comme arme, a aggravé cette situation à l'échelle internationale. Les années 1970 ont également été une période où le bloc capitaliste occidental a été confronté, dans de nombreuses régions, à des échecs militaires et à une présence militaire ressemblant à une sorte d'équilibre face à l'alternative systémique socio-économique représentée par les Soviétiques.

La réponse à cette situation de crise, manifestement insoutenable pour l'hégémonie euro-atlantique, a été apportée par des processus de restructuration néolibérale basés sur l'abandon, voire le « retour en arrière », du modèle keynésien. Le commerce devait être davantage libéralisé, l'intervention de l'État ne devait être appliquée qu'en faveur du marché, et les pratiques de l'État-providence ainsi que les politiques économiques publiques devaient être abandonnées au profit de privatisations massives et des forces du marché.

Dans de nombreux pays, on a renoncé à l'accumulation de capital basée sur la demande intérieure appuyée par un travail fort, pour adopter un modèle de croissance « orienté vers l'exportation », basé dans la plupart des cas sur une main-d'œuvre bon marché ou sur la réduction des coûts salariaux. Dans les conditions où il était difficile de produire un consentement à cette transition, ces changements étaient accélérés par des coups d'État militaires ou par l'approche des institutions financières internationales appelée « conditionnalité ». Alors que le néolibéralisme devenait le nouveau programme hégémonique, comme l'exprimait Margaret Thatcher avec sa célèbre formule « There is no alternative ! » (Il n'y a pas d'alternative !), la nouvelle orthodoxie économique sur laquelle reposait ce programme a été conceptualisée à partir de la fin des années 1980 sous le nom de « Consensus de Washington ». C'est cette orthodoxie qui est aujourd'hui remise en question.

« Remise en question » : il est utile d'expliquer pourquoi j'utilise ce terme. La raison est simple : ce n'est pas la première fois que le Consensus de Washington est débattu. Si l'on met de côté ses critiques, ses défenseurs ont également dû le réexaminer. Les politiques néolibérales ont été mises en œuvre dans le monde principalement par des politiciens populistes de droite. Dans de nombreux pays, il est apparu, avant même dix ans d'application, qu'elles créaient des charges que les classes sociales inférieures ne pouvaient supporter, et leur maintien sans compromis est devenu très difficile, surtout pour les politiciens. Pourtant, les politiques néolibérales avaient été défendues avec l'argument que le marché, s'il était épargné par les interventions qui perturbent son équilibre, trouverait son propre équilibre et que, finalement, cet équilibre apporterait la prospérité à toutes les couches sociales. Non seulement ces promesses ne se sont pas réalisées, mais toute la responsabilité de l'échec des politiques néolibérales a été rejetée sur les politiciens qui n'avaient d'autres « péchés » que d'avoir fait quelques concessions et ajustements pour maintenir ces politiques.

On a dressé un tableau comme si les politiciens dilapidaient les budgets nationaux pour des motifs « populistes » et que tous les problèmes en découlaient, sans qu'il y ait de problème structurel dans les politiques néolibérales. Pour éviter cela, des institutions « autonomes » ont été créées, limitant ainsi l'« imprudence » des politiciens. L'approche de « conditionnalité » des institutions financières internationales incluait également des conditions pour la création de telles institutions « autonomes » et pour s'assurer qu'elles ne sortent pas du cadre. La répercussion de cela chez nous a été la création de la BDDK (Agence de régulation et de surveillance bancaire) après la crise bancaire du début des années 2000. Cette nouvelle approche institutionnaliste a été appelée le « Post-Consensus de Washington ».

Comme pour d'autres concepts qui ne peuvent tenir debout sans préfixes, il était évident que le Consensus de Washington souffrait de graves problèmes internes, mais comme l'hégémonie néolibérale dont il faisait partie n'avait pas encore commencé à vaciller à cette époque, il n'était pas encore tombé en désuétude. Le premier choc sérieux de l'hégémonie néolibérale après les années 1980 a été la crise financière mondiale de 2008. Par conséquent, les racines économiques du processus qui remet aujourd'hui en question le Consensus de Washington remontent à cette période. La clarification politique et l'acceptation de la situation n'ont pu être reportées que jusqu'à aujourd'hui.

Alors que le Consensus de Washington est à nouveau débattu aujourd'hui, nous voyons deux concepts différents être proposés pour le remplacer. Dans l'un des rapports préparés en mai dernier par le « groupe de travail » formé dans le cadre du sommet du G7 organisé cette année à Hiroshima, le concept de « Consensus de Washington révisé » est utilisé. Le conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, Sullivan, tout en se concentrant presque plus sur les politiques économiques que sur la sécurité et la politique étrangère, ressent le besoin d'utiliser l'expression « nouveau Consensus de Washington ». Le premier est un concept créé directement par les intellectuels organiques des éléments les plus centraux du capitalisme mondial, tandis que le second est avancé par un bureaucrate dont la parole ne peut être ignorée, au sein de l'appareil d'État dirigeant du système capitaliste mondial.

Le discours prononcé par Sullivan en avril lors d'une réunion intitulée « Renouveler le leadership économique américain », organisée à la Brookings Institution, l'une des principales sources et plateformes intellectuelles organiques du leadership américain, est particulièrement important. Sullivan y déclare que l'administration Biden se considère comme tenue d'« intégrer la politique intérieure et étrangère ». Sullivan, qui a déjà avancé ici bon nombre des arguments qu'il a développés dans l'article de Foreign Affairs que j'ai abordé la semaine dernière, évoque quatre défis fondamentaux auxquels ils sont confrontés : « le creusement de la base industrielle », « un nouvel environnement défini par la compétition géopolitique et sécuritaire », « le problème climatique » et la « transition énergétique juste et efficace » qu'il exige, et enfin, « les inégalités et les dommages qu'elles causent à la démocratie ».

Sullivan, qui avance la « construction » comme le cœur de son approche économique, soutient que la politique étrangère intégrée à la stratégie économique, que j'ai abordée dans l'article de la semaine dernière, est une « politique étrangère pour la classe moyenne ». Il suggère que la classe moyenne, affaiblie par l'approche du libre-échange qu'il critique, peut être renforcée à nouveau grâce aux nouveaux emplois qualifiés qui émergeront dans les domaines technologiques clés liés à la sécurité nationale et avec la transition énergétique. Il appelle cela la « stratégie industrielle américaine moderne ».

Il donne des exemples de soutien à la NASA, à Internet et aux satellites commerciaux pour montrer que cette stratégie, qui sera renforcée par des investissements publics, a une « histoire ». Comme mentionné la semaine dernière, pour Sullivan, les quatre défis fondamentaux qu'il a avancés au départ ne sont pas seulement des faits auxquels les États-Unis sont confrontés, et cette nouvelle « stratégie industrielle américaine moderne » est une stratégie qui pourrait trouver des possibilités de mise en œuvre avec les pays alliés et partenaires.

En expliquant cette stratégie, Sullivan évoque également une différence fondamentale avec les années 1990. Précisant que le « principal projet économique international » des années 1990 était de réduire les tarifs douaniers, Sullivan soutient que celui des années 2020 et 2030 est différent, et que le problème principal aujourd'hui n'est pas tant de les réduire que de savoir où se situe le commerce dans la politique économique internationale et quels problèmes il vise à résoudre. Cela étant dit, il affirme également que l'administration Biden reste attachée aux valeurs fondamentales sur lesquelles repose l'Organisation mondiale du commerce, mais l'une de ces valeurs, exprimée par l'OMC comme « ouvrir le commerce », se transforme dans le discours de Sullivan en une expression plus générale et vague, « ouverture », et la valeur de « non-discrimination » n'est même pas mentionnée. Cela n'est probablement pas sans lien avec les restrictions imposées par les États-Unis sur certaines marques et produits chinois dans certains domaines technologiques.

À la place, Sullivan place la « concurrence loyale » en tête de liste lorsqu'il énumère ces valeurs. Il ne faut pas s'en étonner, alors que la Chine et les entreprises chinoises sont le plus critiquées par l'Occident sur cette base. Il est également soutenu que ces restrictions à l'encontre de la Chine ne sont pas une recherche de « rupture », mais une partie d'une recherche de « réduction des risques et de diversification ». Les allégations de la Chine selon lesquelles elle fait l'objet d'un « blocus technologique » sont bien sûr rejetées.

À ce stade, Sullivan mentionne qu'ils ne coupent pas le commerce avec ce pays, et qu'en regardant plus largement vers des domaines non économiques, il n'y a pas de recherche de confrontation ou de conflit avec ce pays, au contraire, ils coopèrent avec lui lorsqu'il y a une possibilité de coopération. Il décrit de manière intéressante l'endroit où ils prennent leurs décisions politiques comme « l'intersection de l'économie, de la sécurité nationale et de la démocratie ».

L'un des auteurs faisant partie de l'équipe qui a appelé précédemment à un « Consensus de Washington révisé » critique le « nouveau Consensus de Washington » de Sullivan pour ne pas avoir pris en compte les externalités négatives qui pourraient découler de la situation où les politiques visant, par exemple, à réduire la pollution environnementale seraient plus coûteuses pour d'autres pays. Malgré cela, la contribution qu'ils proposent est limitée :

Ils suggèrent que les entreprises multinationales issues des pays du G7 devraient être imposées à proportion de leur contribution à la pollution environnementale. Cela devrait ensuite être étendu au G20. Permettre aux gouvernements de collecter davantage d'impôts pour les services qu'ils fournissent, compenser leurs pertes économiques dues aux externalités négatives auxquelles ils seront confrontés, et donner une chance au Sud global, composé des pays semi-périphériques et périphériques du capitalisme mondial, de bénéficier du moteur de croissance offert par le commerce international, sont les autres points de proposition du modèle « révisé ».

Il ne faut pas être injuste : dans le discours et l'article mentionnés de Sullivan, des arguments similaires à ces propositions sont déjà avancés, à l'exception de l'imposition des entreprises à proportion de leur contribution à la pollution. De toute façon, les différences entre les deux conceptualisations sont extrêmement faibles, en d'autres termes minimales, et les objections, si l'on peut appeler cela des « objections », peuvent être considérées comme des détails qui ne concernent que l'expertise académique, ce que nous pourrions appeler des « débats académiques ».

Enfin, il est nécessaire d'apporter une réserve. Prendre ces conceptualisations et les arguments sur lesquels elles reposent « au pied de la lettre », en d'autres termes les accepter telles quelles, n'est absolument pas correct. On voit que le libre-échange, considéré jusqu'à hier comme le dogme le plus intouchable, peut aujourd'hui être limité au nom de la « sécurité nationale » simplement parce que la compétition engagée avec la Chine l'exige. D'autre part, la manière dont ces propositions, qualifiées de « politique étrangère pour la classe moyenne », vont remédier aux inégalités économiques, pour faire preuve de modération, reste incertaine.

Il est évidemment impossible de comprendre comment les inégalités sociales, qui sont le résultat du capitalisme en général et que les politiques néolibérales ont approfondies en particulier, pourraient être résolues sans proposer aucune nouveauté en dehors des protections commerciales découlant de la compétition avec la Chine. Par conséquent, on constate que ces conceptualisations héritent et répètent les défauts de l'orthodoxie appelée Consensus de Washington. Le Consensus de Washington peut être considéré comme vivant en raison de ce caractère général. Cependant, d'une forme à l'autre, qu'il s'agisse de formes « post », « nouvelles » ou « révisées », on voit aussi que le néolibéralisme, en s'adaptant, de la « mondialisation » basée sur le libre-échange aux « guerres commerciales », en passant par ses échecs aux niveaux local et international, est devenu un vêtement désormais trop étroit. Il semble que cette orthodoxie, qui est déjà loin d'apporter la prospérité promise, surtout aux groupes sociaux inférieurs et au Sud global, se retrouvera encore plus dans une impasse à mesure que la compétition géopolitique entre les États-Unis et la Chine s'approfondira. Ne pensez-vous pas que le moment de dire « adieu » au Consensus de Washington est déjà largement dépassé ?