Autonomie financière et dépendance financière dans les administrations locales

J'ai participé en tant qu'intervenant à la première édition des Rencontres pour la réforme locale, organisée le samedi 30 novembre à Istanbul sur le thème « Partage des compétences entre l'administration centrale et les administrations locales : autonomie financière et administrative », dont le discours d'ouverture a été prononcé par M. Murat Karayalçın, président fondateur de l'Association pour l'initiative de réforme locale. La réunion, qui a donné lieu à des constats, des suggestions et des contributions très utiles, s'est déroulée en trois sessions.  

Lors de la première session, nous avons écouté avec plaisir le discours d'ouverture de M. Murat KARAYALÇIN, ancien ministre des Affaires étrangères, président fondateur de l'Association pour l'initiative de réforme locale et ancien président du Parti populiste social-démocrate (SHP), suivi de la présentation intitulée « Autonomie administrative » du professeur Ruşen KELEŞ, sous la modération du Dr Buğra Gökçen.

Lors de la deuxième session, j'ai réalisé une présentation complète sur « L'autonomie financière et la gestion municipale durable », sous la modération du professeur Burhan ŞENATALAR de l'Université Bilgi d'Istanbul. 

Dans la partie forum de la troisième session, sous la modération du professeur Hatice KURULUŞ, le maître de conférences Ulaş BAYRAKTAR, le Dr Cuma ÇİÇEK et Fikret TOKSÖZ ont évalué les problèmes financiers et administratifs des administrations locales ainsi que leurs solutions sous différents angles.

Dans ma présentation en 4 parties intitulée « Autonomie financière et gestion municipale durable », après avoir fourni des informations et des données détaillées sur l'autonomie financière, le développement durable et la gestion municipale durable, j'ai tenté d'exposer, dans la dernière partie, les attentes vis-à-vis de l'administration centrale.

Le dernier alinéa de l'article 127 de la Constitution de 1982 dispose que des sources de revenus proportionnelles à leurs missions seront fournies aux administrations locales. Tant dans la loi n° 5393 sur les municipalités que dans l'article 3 de la loi n° 5216 sur les municipalités métropolitaines, les municipalités sont définies comme des « personnes morales de droit public dotées d'une autonomie administrative et financière, créées pour répondre aux besoins locaux communs des habitants de la commune et dont l'organe décisionnel est formé par des élus choisis par les électeurs ». 

La prestation des services par les unités les plus proches des citoyens et l'allocation de ressources financières proportionnelles aux missions des administrations locales sont également soulignées dans la Charte européenne de l'autonomie locale. Notre pays a signé la Charte européenne de l'autonomie locale, composée de 18 articles, en 1988, et l'a ratifiée en 1992 en émettant des réserves sur 10 paragraphes ; la Charte est entrée en vigueur en 1993. Au total, 47 pays ont signé la Charte européenne de l'autonomie locale, qui vise à rendre les administrations locales plus efficaces dans le cadre de la réalisation et de la protection de leur autonomie administrative, politique et financière, et de la prestation des services publics par les unités administratives les plus proches des citoyens. Parmi ces pays, 34 ont émis des réserves sur divers paragraphes de la Charte. 

Dans l'article 3 de la Charte, le concept d'« Autonomie locale » est défini comme suit : « Le droit et la capacité effectifs pour les collectivités locales, dans le cadre de la loi, de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ».

L'autonomie financière est définie à l'article 9 de la Charte, intitulé « Ressources financières des collectivités locales ». La Turquie a émis des réserves sur les 4e, 6e et 7e alinéas de cet article. 

1) Dans le cadre de la politique économique nationale, les collectivités locales doivent disposer de ressources financières suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences. 

2) Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnelles aux responsabilités prévues par la Constitution et la loi. 

3) Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir d'impôts et de taxes locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. 

4) Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources allouées aux collectivités locales doivent être suffisamment diversifiés et souples pour permettre de suivre, dans la mesure du possible, l'évolution réelle des coûts des charges qu'elles ont à supporter. 

5) La protection des collectivités locales financièrement plus faibles nécessite la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges financières qu'elles doivent supporter. Ces procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté de choix des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. 

6) Les collectivités locales doivent être consultées, de manière appropriée, sur la manière dont les ressources redistribuées leur sont allouées. 

7) Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de choix des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. 

8) Pour financer leurs investissements en capital, les collectivités locales doivent avoir accès au marché national des capitaux, dans les limites de la loi. 

En général, le niveau d'autonomie financière se mesure à la manière dont le pouvoir fiscal est exercé par les administrations locales. Le niveau d'autonomie financière se façonne en fonction de l'exercice de ce pouvoir fiscal.

Dans l'autonomie financière large ; les organes compétents des administrations locales ont le pouvoir de déterminer les objets, les redevables, les bases d'imposition, les taux et autres conditions de ces impôts. À ce stade, le pouvoir fiscal est exercé par les administrations locales sous sa forme la plus large.

Dans l'autonomie financière limitée ; le pouvoir fiscal est transféré aux administrations locales dans une mesure limitée. Il s'agit d'une méthode qui n'implique pas le transfert du pouvoir législatif aux administrations locales, mais seulement le transfert du pouvoir d'assiette, de liquidation et de recouvrement de certains impôts dont l'allocation aux administrations locales est jugée appropriée.

Dans la dépendance centrale ; il s'agit d'un stade où le pouvoir d'assiette et de recouvrement est entièrement exercé par l'État central, et où les administrations locales ne reçoivent qu'une part des impôts collectés, selon divers critères.

De nombreuses réglementations et pratiques dans notre pays augmentent la dépendance des administrations locales vis-à-vis du centre et affectent négativement leur autonomie administrative et financière.

? La dépendance importante des administrations locales vis-à-vis des transferts de l'administration centrale en termes de revenus, 

? L'octroi au Conseil des ministres du pouvoir de modifier à tout moment les taux des transferts à effectuer par la loi, 

? Bien que la limite d'endettement soit fixée par la loi, l'obligation d'obtenir l'autorisation du ministère de l'Environnement, de l'Urbanisation et du Changement climatique pour contracter des emprunts intérieurs dépassant une certaine limite, 

? Des pratiques telles que l'inscription dans les budgets de certaines administrations publiques centrales, notamment le ministère du Trésor et des Finances, de crédits dont la répartition n'est pas connue à l'avance…

En Turquie, le taux de dépendance des municipalités vis-à-vis des recettes fiscales de l'administration centrale est très élevé. Environ 80 % des revenus totaux des 30 municipalités métropolitaines, qui reçoivent une part des recettes fiscales du budget général en tenant compte des paramètres de population, de superficie et du montant des impôts collectés dans cette province, proviennent des recettes fiscales du budget général. Ce taux est en moyenne de 66 % pour les municipalités de district. Le fait que ce taux soit élevé montre que les administrations locales sont excessivement dépendantes de l'administration centrale sur le plan financier. Le fait que les taux de dépendance financière soient élevés peut être considéré comme un avantage en garantissant un revenu aux municipalités. Cependant, d'un autre côté, la dépendance excessive vis-à-vis des recettes fiscales de l'administration centrale entraîne également une baisse de la part du budget de l'administration centrale en raison du ralentissement de l'économie turque et de la baisse des recettes fiscales. Un revenu garanti peut également amener les municipalités à s'abstenir de faire des efforts pour augmenter leurs propres revenus. 

Dans la dernière partie de ma présentation intitulée « Autonomie financière et gestion municipale durable », nous avons discuté du problème de la dette dans les administrations locales et des problèmes créés par les retenues effectuées sur les revenus partagés en raison des dettes publiques. Enfin, en évoquant le concept de gestion municipale durable dans les administrations locales (une gestion qui utilise ses ressources de manière économique, efficace et efficiente avec d'autres fonds à fournir, qui répartit les ressources de manière équilibrée et équitable entre l'est-ouest, le sud-nord et le centre-rural de la ville, qui assure la discipline financière, qui est prévisible, qui rend sa structure forte et ses activités durables en augmentant sa capacité institutionnelle, qui priorise ses investissements et ses dépenses en fonction des besoins de la ville, qui vise à répondre aux besoins des citoyens de la génération actuelle sans compromettre la satisfaction des besoins des générations futures, en établissant un équilibre entre les dimensions économique, sociale et environnementale), les attentes suivantes vis-à-vis de l'administration centrale en matière de réglementation, de contrôle et d'allocation des ressources ont été exposées : 

? Réorganisation de la répartition des parts en tenant compte des besoins en services 

? Octroi d'une allocation de péréquation 

• À celles qui restent en dessous de la moyenne des parts fiscales provenant du gouvernement central 
• À celles qui restent en dessous de leur revenu potentiel en raison de catastrophes 

? Paiement des impôts perçus à la douane dans les provinces où l'événement générateur de l'impôt a eu lieu 

? Indice de gestion municipale durable et allocation de crédits axée sur la performance 

? Création d'une commission de conciliation municipale 

? Réduction des taux de retenue effectués sur les parts financières des municipalités 

? Réduction des incertitudes concernant les prévisions de revenus mensuels et prévisibilité et durée plus longue de la période sans retenue

? Autres constats et suggestions visant à accroître l'autonomie financière et à réduire la dépendance financière… 

Dans notre pays, conformément au cadre juridique de la répartition des tâches entre l'administration centrale et les administrations locales, certains services sont assurés par l'administration centrale, tandis que d'autres sont assurés par les administrations locales. Cependant, en termes de financement des services publics, certains problèmes découlant de la législation ou de la pratique apparaissent concernant le partage des revenus. Pour que la démocratie locale puisse être mise en œuvre sur la base de l'autonomie financière, en se fondant sur une prestation de services rationnelle et optimale, il est nécessaire, tout d'abord, de redéterminer les parts allouées aux administrations locales à partir des recettes fiscales du budget général selon des critères objectifs, et de prendre des mesures pour réduire les taux de dépendance financière en élargissant dans une certaine mesure le pouvoir fiscal des administrations locales. Dans la prestation des services publics, l'administration centrale et les organismes d'administration locale ne sont pas des substituts, mais des compléments l'un de l'autre.