Le problème de l'autonomie financière locale en Turquie et les profondes divergences avec l'Europe : impôts faibles, parts inéquitables et nécessité de réforme

Les collectivités locales ne sont pas seulement des institutions fournissant des services dans l'administration publique contemporaine ; elles sont des acteurs clés du développement économique, de l'égalité régionale et de la transparence démocratique. Cependant, pour que ces acteurs soient efficaces, ils doivent disposer d'une structure financière solide et durable. En Turquie, la capacité financière des collectivités locales est de plus en plus insuffisante face aux besoins croissants des villes en pleine expansion. Le fait que les revenus des municipalités dépendent largement des parts du budget central et que les recettes fiscales locales restent bien en deçà des moyennes de l'OCDE et de l'Europe limite la capacité des collectivités locales à investir, à planifier à long terme et à fournir des services.

À l'inverse, les pays européens ont construit un modèle de gouvernance locale beaucoup plus résilient, grâce à des compétences fiscales étendues, des sources de revenus diversifiées et des niveaux élevés d'autonomie financière. Les comparaisons effectuées avec les données de l'OCDE, d'Eurostat et de la Banque mondiale révèlent que la structure financière locale en Turquie présente de graves problèmes, non seulement en termes de niveau de revenus, mais aussi en ce qui concerne les éléments structurels ; elles démontrent qu'une architecture financière juste, durable et sensible aux besoins réels des villes est désormais un domaine de réforme qui ne peut plus être reporté.

CADRE STRUCTUREL DES REVENUS DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN TURQUIE

En Turquie, la structure des revenus des collectivités locales repose depuis longtemps principalement sur l'administration centrale. Les municipalités financent la majeure partie de leurs revenus par des parts transférées du budget général ; la part des impôts et autres revenus propres reste très limitée. Selon les données de la Cour des comptes, sur la période 2006–2024, la part des recettes fiscales locales dans le total est restée dans une fourchette de seulement 10 à 12 %.

L'étroitesse des postes fiscaux directement collectés par les collectivités locales rend ce tableau encore plus frappant. En dehors de la taxe foncière, de la taxe sur le nettoyage environnemental et des taxes sur les publicités et enseignes, les municipalités ne disposent pas d'un levier fiscal local puissant. Les principaux revenus fiscaux de la Turquie, à savoir l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés, la taxe spéciale sur la consommation (ÖTV) et la TVA, sont entièrement collectés par l'administration centrale. Par conséquent, l'assiette fiscale n'est pas locale, mais largement façonnée par le centre.

Les données des « Statistiques des recettes publiques 2023 » de l'OCDE mettent en évidence cette différence de manière frappante. Bien que le ratio impôts/PIB de la Turquie ait atteint 23,5 % en 2023, ce taux reste bien inférieur à la moyenne de l'OCDE de 33,9 % et à la moyenne de l'UE d'environ 40 %. Le tableau devient encore plus clair lorsqu'on le compare aux pays européens : la France avec 43,8 %, le Danemark avec 43,4 %, la Finlande avec 42,4 %, l'Italie avec 42,8 % et l'Allemagne avec 38,1 % possèdent à la fois une capacité fiscale plus élevée et un partage centre-local plus équilibré.

Ces données soulignent trois points fondamentaux.

Premièrement, la pression fiscale totale de la Turquie est nettement inférieure à celle de l'OCDE et de l'UE. Cependant, il existe une injustice dans la répartition de l'impôt. La structure fiscale repose principalement sur des impôts indirects. Ces dernières années, environ les deux tiers des recettes fiscales proviennent d'impôts sur la consommation tels que l'ÖTV et la TVA, tandis que la part des impôts directs prélevés sur le revenu et la fortune est restée limitée.

Deuxièmement, en Turquie, l'augmentation des impôts se produit largement au niveau national ; alors que les revenus du budget central augmentent rapidement, les revenus des collectivités locales ne croissent pas dans la même mesure.

Troisièmement, bien que le taux d'imposition dans le PIB soit élevé en Europe, une part importante est partagée avec les collectivités locales, et celles-ci sont autorisées à lever des impôts dans une certaine mesure. En Turquie, la majeure partie des recettes fiscales est collectée au niveau central ; la part des collectivités locales reste faible.

Selon le rapport de l'OCDE, la Turquie a fait passer son ratio impôts/PIB de 20,9 % en 2022 à 23,5 % en 2023. Cependant, la source de cette augmentation réside dans la hausse des taxes sur les biens et services ainsi que dans les cotisations de sécurité sociale, et n'a pas créé de nouveau domaine de revenus pour les collectivités locales. Par conséquent, l'augmentation de la pression fiscale ne s'est pas reflétée dans la capacité financière des municipalités.

Cette situation montre que le pouvoir des collectivités locales de prendre leurs propres décisions économiques et de générer des ressources est structurellement limité. Alors que l'économie fiscale croît, l'économie financière locale ne croît pas au même rythme ; ce qui rend les municipalités vulnérables en termes de financement des investissements. En fin de compte, en Turquie, les collectivités locales sont condamnées à une structure dépendante des opportunités du budget central dans de nombreux domaines, allant des investissements dans les infrastructures aux services sociaux, de la planification urbaine à long terme à la stabilité financière.

FONCTIONNEMENT ET PROBLÈMES DES PARTS ALLOUÉES PAR L'ADMINISTRATION CENTRALE

Bien que l'article 127 de la Constitution de 1982 prévoie la fourniture aux administrations locales de sources de revenus proportionnelles à leurs missions, le système actuel ne répond pas pleinement à ce principe. Les municipalités couvrent la majeure partie de leurs revenus par des parts reçues du budget général ; la gestion du budget et de la trésorerie dépend largement de ces transferts. Aujourd'hui, dans les municipalités métropolitaines, environ 80 % des revenus totaux, et environ 70 % dans les autres municipalités, proviennent des parts transférées par l'administration centrale.

La loi n° 5779 détermine les principes des parts à allouer aux collectivités locales sur les recettes fiscales de l'administration centrale. Le critère le plus déterminant du système, qui repose sur quatre groupes de parts différents (municipalités métropolitaines, municipalités de district métropolitain, administrations des eaux et égouts, et autres municipalités), est la population. Dans les municipalités de district métropolitain, la quasi-totalité des parts est calculée sur la base de la population ; les coûts des services, la pression migratoire, les différences socio-économiques ou les conditions géographiques ne sont pas pris en compte. Pour cette raison, les municipalités ayant une charge financière élevée et celles ayant des coûts de service plus faibles peuvent recevoir le même niveau de parts.

Dans cette méthode, que l'on peut qualifier de « système de répartition des parts », les transferts/revenus sont distribués de deux manières : l'une basée sur le « lieu » et l'autre sur le « pays ». Dans le système basé sur le lieu, un certain pourcentage de certains impôts collectés dans la localité où se trouve une unité d'administration locale donnée est alloué à cette unité. Dans le système basé sur le pays, un certain pourcentage de certains impôts collectés partout dans le pays est versé dans un fonds de distribution et réparti entre les unités d'administration locale selon des principes prédéterminés.

Bien qu'il existe des critères tels que le nombre de villages ou la superficie pour les administrations provinciales spéciales, leur poids est faible et ne crée pas de différence significative dans la distribution. Cela montre qu'en Turquie, le système de parts fonctionne selon une structure qui ne tient pas compte des besoins réels ou des différences de coûts des villes, et qui approfondit les inégalités.

Un autre élément important du système est celui des retenues sur dettes. L'article 7 de la loi n° 5779 autorise des retenues sur les parts des municipalités pour leurs dettes envers diverses institutions publiques. Pour les municipalités financièrement faibles en particulier, ces retenues réduisent considérablement le budget disponible et affaiblissent la capacité à produire des services. Ainsi, la marge de manœuvre des collectivités locales, déjà dépendantes des ressources centrales, est encore plus limitée.

En conclusion, en Turquie, les municipalités sont devenues des institutions qui « reçoivent une part d'impôt et non qui lèvent l'impôt ». Cette structure affaiblit à la fois l'autonomie financière et laisse les collectivités locales vulnérables aux fluctuations économiques. Comme une réduction du budget central ou une baisse des recettes fiscales signifie directement une diminution des revenus des municipalités, il devient difficile de parler de l'existence d'un mécanisme de financement durable au niveau local.

NIVEAU D'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L'autonomie financière est directement liée à la mesure dans laquelle les collectivités locales peuvent utiliser leur pouvoir de collecter des impôts et de déterminer leurs propres sources de revenus. Trois modèles principaux se distinguent dans le monde : l'autonomie financière étendue, l'autonomie financière limitée et la dépendance centrale.

Dans les pays appliquant une large autonomie financière, les collectivités locales ont le pouvoir de déterminer l'objet, l'assiette, le taux et d'autres éléments de l'impôt. Ce modèle permet aux collectivités locales à la fois de créer leurs propres ressources et de procéder à des ajustements financiers en fonction des besoins locaux.

L'autonomie financière limitée est un système où le pouvoir de lever l'impôt reste au centre, mais où le pouvoir d'assiette, de liquidation ou de recouvrement de certains impôts est transféré aux collectivités locales. Dans ce modèle, les collectivités locales disposent d'une marge de manœuvre financière limitée.

Dans la dépendance centrale, l'ensemble du processus de taxation est mené par l'État central ; les collectivités locales ne reçoivent que des parts selon des critères déterminés. L'architecture financière actuelle de la Turquie est la plus proche de ce modèle.

Aujourd'hui, en Turquie, la dépendance des municipalités vis-à-vis des recettes fiscales centrales est très élevée. Dans les municipalités métropolitaines, environ 80 % des revenus totaux, et environ 70 % dans les municipalités de district, proviennent des parts du budget central. Ces taux montrent que la capacité des collectivités locales à agir indépendamment du centre sur le plan financier est extrêmement limitée.

Bien que cette dépendance présente certains avantages (comme un revenu garanti), elle comporte de sérieux risques en termes de durabilité financière. Les fluctuations de l'économie turque, les baisses des recettes fiscales et les resserrements du budget central affectent directement les revenus des municipalités, réduisant ainsi la capacité des services locaux. De plus, les municipalités qui comptent sur un revenu garanti peuvent ne pas être suffisamment désireuses de faire des efforts pour augmenter leurs revenus propres ; c'est l'une des raisons pour lesquelles la capacité fiscale locale ne s'est pas développée depuis des années.

En conclusion, le niveau d'autonomie financière des collectivités locales en Turquie est très faible. Le fait que la structure des revenus soit largement déterminée par le centre rend les municipalités à la fois vulnérables aux fragilités économiques et limite leur pouvoir de prendre des initiatives dans les politiques de développement local.

LIMITATION DE LA CAPACITÉ FISCALE LOCALE EN TURQUIE

La raison fondamentale pour laquelle la capacité fiscale locale en Turquie ne s'est pas développée depuis des années est la structure centralisée du système financier. Le fait que les collectivités locales ne disposent pas de pouvoirs fondamentaux tels que lever l'impôt, déterminer l'assiette et ajuster les taux condamne les municipalités à une assiette fiscale étroite, obsolète et qui, le plus souvent, ne reflète pas la réalité économique.

Cette limitation se regroupe sous plusieurs rubriques :

• Régime fiscal centraliste : En Turquie, tous les principaux postes fiscaux tels que l'impôt sur le revenu, la TVA, l'ÖTV et l'impôt sur les sociétés sont collectés par l'administration centrale. Seuls des domaines limités tels que la taxe foncière, la taxe sur le nettoyage environnemental et la taxe sur les publicités et enseignes sont laissés aux collectivités locales. Cette structure empêche l'expansion des ressources financières locales.

• Assiettes faibles et non actualisées : Le fait que les assiettes de la taxe foncière ne reflètent pas les valeurs réelles du marché conduit les municipalités à ne pas recevoir une part suffisante de leur revenu fiscal local le plus important. Le fait que le système d'évaluation immobilière n'ait pas été mis à jour crée de graves pertes de revenus, en particulier dans les grandes villes.

• Faiblesse de la capacité de recouvrement : Dans de nombreuses municipalités, la capacité administrative est insuffisante. Les lacunes de l'infrastructure numérique, les problèmes de mise à jour des données et les limitations de personnel maintiennent les taux de recouvrement à un niveau bas.

• Problèmes d'informalité et d'inventaire de propriété : Le fait que les informations sur le cadastre, les adresses et les utilisateurs ne soient pas tenues à jour ; le fait qu'un grand nombre de biens immobiliers soient non enregistrés ou mal enregistrés réduit considérablement l'assiette fiscale.

• Absence d'outils fiscaux de nouvelle génération : Comme les outils d'économie urbaine moderne tels que la taxe de séjour, la taxe sur les résidences secondaires ou la taxe sur la densité touristique ne sont pas localisés, les grandes villes en particulier ne peuvent pas utiliser une opportunité de revenu importante.

Lorsque ces éléments sont combinés, ils entraînent une faiblesse structurelle des recettes fiscales locales en Turquie ; le potentiel de croissance de l'économie locale est limité par la structure fiscale centraliste. En conséquence, les municipalités ne peuvent pas diversifier leurs revenus malgré l'augmentation des coûts et la croissance de la population urbaine ; ce qui confronte les collectivités locales à une insuffisance chronique de financement.

POUVOIR FISCAL ET STRUCTURE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN EUROPE

Dans les pays européens, les collectivités locales disposent d'une marge de manœuvre financière beaucoup plus large qu'en Turquie. Dans la plupart des pays, les collectivités locales peuvent à la fois gérer l'assiette fiscale et déterminer des taux d'imposition adaptés aux conditions économiques locales. Cette situation confère à la structure des revenus locaux un caractère fort et diversifié ; elle permet aux villes de générer des ressources en fonction de leurs propres dynamiques économiques.

L'outil fiscal local le plus courant en Europe est la taxe foncière, et dans de nombreux pays, les municipalités peuvent déterminer indépendamment les taux de cette taxe. Cependant, la différence la plus importante en Europe est l'application de l'impôt sur le revenu des personnes physiques au niveau local, notamment dans les pays scandinaves. Alors qu'au Danemark, les municipalités déterminent directement elles-mêmes les taux d'imposition sur le revenu, en Suède, la part de l'impôt local sur le revenu dans le total atteint 60 %. Cela fournit aux collectivités locales une base de revenus solide, prévisible et durable.

Selon les données de l'OCDE, en Europe, 32 % en moyenne des revenus des collectivités locales proviennent d'impôts qu'elles collectent directement. La part des transferts varie entre 30 et 40 %, et le reste est constitué par les redevances d'utilisation, les revenus locatifs et autres revenus propres. En Turquie, c'est un tableau inverse : comme je l'ai mentionné plus haut, la dépendance aux transferts atteint 70–80 % dans les municipalités métropolitaines et 60–70 % dans les municipalités de district ; le taux d'imposition local reste à un niveau de seulement 10–12 %.

Un autre élément remarquable de la diversité financière en Europe est la taxe de séjour. La taxe de séjour, appliquée depuis de nombreuses années dans des villes touristiques comme Amsterdam, Paris, Berlin, Rome, Barcelone, fournit une ressource importante pour la protection des zones historiques et culturelles, le développement des transports publics, la gestion de la pression touristique et le financement des services de nettoyage et de sécurité. Malgré cela, il n'existe pas de taxe de séjour au niveau local dans des villes comme Istanbul, Antalya et Muğla, où le tourisme est le plus intense en Turquie ; ce qui conduit les villes accueillant des millions de touristes à manquer une opportunité de revenu importante.

La taxe sur les résidences secondaires, appliquée dans de nombreuses villes en Allemagne, est également l'un des exemples de la diversité des outils financiers en Europe. Cette taxe vise à ce que les personnes possédant plusieurs logements contribuent équitablement aux coûts des infrastructures et services locaux.

La différence en Europe ne se voit pas seulement dans la diversité des revenus, mais aussi dans les mécanismes de gestion financière et de transparence. La relation revenus-dépenses peut être suivie plus directement, et le citoyen peut suivre de plus près la performance financière des collectivités locales. Cette situation renforce la discipline financière et la responsabilité tout en augmentant la responsabilité de générer des revenus.

En bref, en Europe, les collectivités locales disposent d'une structure financière beaucoup plus résiliente grâce à des pouvoirs fiscaux étendus, un système de taxe foncière puissant, des impôts locaux sur le revenu et des outils d'économie urbaine moderne. Le pouvoir fiscal limité et la forte dépendance aux transferts en Turquie rendent difficile le développement de leurs propres capacités financières par les collectivités locales.

RÉSUMÉ ANALYTIQUE DE LA COMPARAISON TURQUIE-EUROPE

La différence d'autonomie financière entre la Turquie et les pays européens apparaît clairement tant dans la structure des revenus que dans les domaines de compétence financière. Alors qu'en Turquie, la majeure partie des revenus des collectivités locales repose sur des parts déterminées par l'administration centrale ; en Europe, les collectivités locales disposent d'une assiette fiscale beaucoup plus large et de la possibilité de créer leurs propres ressources.

En Turquie, environ 70–80 % des revenus des municipalités métropolitaines et 60–70 % de ceux des municipalités de district proviennent de transferts centraux. En revanche, en Europe, la dépendance aux transferts se situe généralement dans une fourchette de 30 à 40 %. La différence est encore plus frappante en termes de recettes fiscales locales : alors que le taux d'imposition local en Turquie est de 10–12 %, la moyenne européenne est de 32 %. Dans les pays scandinaves, ce taux monte jusqu'à la bande des 50–60 % ; dans de nombreux pays, la taxe foncière et l'impôt local sur le revenu figurent parmi les principaux outils financiers des collectivités locales.

L'application généralisée en Europe d'outils d'économie urbaine moderne tels que la taxe de séjour, la taxe sur les résidences secondaires et la taxe foncière flexible augmente la diversité des revenus des collectivités locales et renforce leur résilience financière. En Turquie, la non-utilisation de tels outils au niveau local empêche les grandes villes en particulier de bénéficier d'une opportunité de revenu importante.

Il existe également une différence d'approche sérieuse dans le système de répartition des parts. Alors qu'en Turquie, les parts sont largement déterminées en fonction de la population, des paramètres tels que le coût du service, le développement socio-économique, la pression migratoire et les difficultés géographiques ne sont pas pris en compte. En Europe, les mécanismes de péréquation financière sont plus développés, et des modèles visant à équilibrer les différences structurelles entre les villes sont courants.

Les indicateurs suivants résument les différences fondamentales entre les deux systèmes :

Ces indicateurs montrent clairement que l'architecture financière locale de la Turquie est considérablement éloignée des structures financières localisées de l'Europe. Le fait que la majeure partie des impôts soit collectée au centre en Turquie limite l'autonomie financière des collectivités locales ; contrairement à la structure financière multicouche, flexible et sensible aux besoins locaux en Europe, elle fait apparaître un modèle plus rigide et centraliste.

CONCLUSION : Une architecture financière locale forte est indispensable pour des villes fortes

Aujourd'hui, face aux besoins des villes en pleine croissance, les collectivités locales de Turquie agissent sur une base financière de plus en plus faible en raison de leur forte dépendance au budget central et de la diversité limitée de leurs revenus. La part de l'impôt local, qui reste en deçà des moyennes de l'OCDE et de l'Europe, le système de taxe foncière obsolète et la répartition inéquitable des parts basée sur la population réduisent chaque jour la capacité financière des municipalités. Pourtant, les villes européennes parviennent à la fois à protéger leur autonomie financière et à faire croître leurs villes de manière durable grâce à des outils tels qu'une structure de taxe foncière forte, l'impôt local sur le revenu et la taxe de séjour.

Ce dont les villes de Turquie ont besoin pour atteindre une structure plus résiliente, compétitive et durable est désormais clair : une réforme financière locale complète qui transforme le système de parts en une structure juste tenant compte des différences de coûts et de développement, élargit l'assiette fiscale locale et dote les municipalités d'outils d'économie urbaine moderne. Cette transformation, qui réduit la dépendance centrale et localise la capacité de production de ressources, ne renforcera pas seulement le budget des municipalités ; elle créera également un gain stratégique en termes de compétitivité économique, d'équité régionale et de normes démocratiques de la Turquie.

En bref, des villes fortes ne peuvent être construites que sur une architecture financière locale forte. C'est précisément ce choix qui façonnera l'avenir de la Turquie : non pas des municipalités aux compétences réduites et aux ressources limitées, mais des collectivités locales capables de gérer leur propre assiette de revenus, responsables et financièrement indépendantes.

Le véritable développement ne commence qu'au niveau local ; c'est pourquoi le besoin de la Turquie n'est pas des municipalités aux compétences limitées, mais un système de gouvernance locale financièrement indépendant et plus fort.