Le problème des retenues sur les parts des recettes fiscales du budget général allouées aux municipalités

Des retenues sont effectuées sur les parts des recettes fiscales du budget général en raison des dettes publiques des municipalités (dettes envers le Trésor, l'institution de sécurité sociale SGK, dettes fiscales, etc.). Par le décret présidentiel n° 9161 du 27 novembre 2024, des modifications ont été apportées aux « Principes relatifs aux retenues à effectuer sur les parts allouées sur le total des recettes fiscales du budget général pour couvrir les dettes des administrations provinciales spéciales, des municipalités, des établissements qui leur sont rattachés et des entités juridiques leur appartenant », en vigueur depuis plus de 14 ans, daté du 15 mars 2010 et portant le numéro 2010/238.

Avec cette modification, une pratique a été introduite permettant de recouvrer les dettes des municipalités et de leurs établissements rattachés, ainsi que celles des entités juridiques (entreprises municipales, filiales) dont elles détiennent directement ou indirectement, ensemble ou séparément, plus de la moitié du capital, par le biais de retenues à la source sur leurs parts de recettes fiscales du budget de l'administration centrale. La mise en œuvre soudaine de cette réglementation, après tant d'années, a suscité d'importantes controverses. Il est évident que les municipalités, qui portent déjà une charge de dette importante, rencontreront des problèmes de viabilité financière avec cette pratique.

D'autre part, les entreprises et filiales dont les municipalités et leurs établissements rattachés détiennent plus de la moitié du capital sont des personnes morales de droit privé, distinctes de la personnalité juridique de la municipalité. Les entreprises municipales ne sont pas des organismes directement rattachés aux municipalités ou en intégrité organique avec elles, comme le sont les établissements rattachés (İSKİ, BUSKİ, ASKİ, İETT, EGO...). Si les dettes sont recouvrées sur les parts fiscales des municipalités au lieu de l'être auprès des entreprises, les devoirs et responsabilités des dirigeants de ces entreprises seront assumés par l'administration municipale.

L'article de la loi n° 5216 sur les municipalités métropolitaines intitulé « Relations de service et coordination entre municipalités » dispose que : « La municipalité métropolitaine et ses établissements rattachés peuvent, avec l'approbation du maire, répondre aux besoins de trésorerie des uns et des autres. Aucun intérêt n'est appliqué à ces prêts ». Dans les cas où un investissement concerne simultanément la municipalité métropolitaine et un ou plusieurs de ses établissements rattachés, et qu'il est entendu qu'une exécution centralisée réduirait les coûts, le conseil municipal métropolitain peut décider qu'un des établissements réalise l'investissement. Dans ce cas, le montant des dépenses correspondant à la partie de l'investissement concernant l'autre institution est comptabilisé comme une dette dans les comptes de cette institution et comme une créance dans les comptes de l'institution investisseuse. Comme le montre cette disposition, les municipalités métropolitaines et leurs établissements rattachés peuvent se prêter de l'argent sans intérêt pour répondre à leurs besoins de trésorerie. Cependant, une telle relation d'endettement couvrant la municipalité et son établissement rattaché ne s'applique pas aux relations entre la municipalité et ses filiales.

Si les dettes des entreprises et filiales (surtout lorsque la participation est inférieure à 100 %) sont payées par des retenues sur les parts de recettes fiscales du budget général des municipalités, cela pourrait créer des problèmes, tant sur le plan juridique que sur celui des normes comptables nationales et internationales, pour les municipalités qui possèdent déjà une notation de crédit (rating) auprès des agences internationales. Selon la loi sur les municipalités, les municipalités n'ont pas l'autorité de prêter de l'argent à leurs entreprises (filiales). Si les dettes d'entreprises dont la totalité du capital n'appartient pas à la municipalité, ou dont la participation est inférieure à 100 %, sont payées par les municipalités sans tenir compte de la part de propriété, les dettes incombant aux autres partenaires de l'entreprise seront également payées par la municipalité.

Afin de résoudre les problèmes d'échelle et d'assurer l'intégrité des services dans notre pays, les réformes et réglementations récentes ont réduit le nombre de municipalités de petites villes tout en élargissant le champ d'action des municipalités métropolitaines et en augmentant leurs missions et pouvoirs. Par ailleurs, dans les métropoles, les administrations provinciales spéciales ont été supprimées, les frontières des municipalités métropolitaines ont été étendues aux limites provinciales et leur nombre a été porté à 30. Alors que 94 % de notre population vit à l'intérieur des limites municipales, la proportion de la population recevant des services publics des municipalités métropolitaines a continuellement augmenté pour atteindre 78 %, de sorte que dans notre pays, lorsque l'on parle d'administration locale, on pense aux municipalités, et lorsque l'on parle de municipalités, on pense aux municipalités métropolitaines.

L'article 127 de la Constitution de la République de Turquie définit les « administrations locales » comme des « personnes morales de droit public créées pour répondre aux besoins locaux communs des habitants des provinces, des municipalités ou des villages, dont les principes de création sont déterminés par la loi et dont les organes décisionnels sont formés par élection par les électeurs... Ces administrations sont dotées de sources de revenus proportionnelles à leurs missions ». Cependant, malgré cette disposition impérative de notre Constitution concernant les revenus des municipalités, le partage des ressources que les municipalités métropolitaines reçoivent du budget général est disproportionné compte tenu de leurs missions.

Dans la loi n° 5216 sur les municipalités métropolitaines et la loi n° 5393 sur les municipalités, les municipalités se voient confier des pouvoirs et des responsabilités dans un large éventail de domaines : infrastructures urbaines telles que l'urbanisme, l'eau et les égouts, les transports ; systèmes d'information géographique et urbaine ; environnement et santé environnementale, nettoyage et déchets solides ; police municipale, pompiers, secours d'urgence, sauvetage et ambulance ; trafic urbain ; inhumations et cimetières ; boisement, parcs et espaces verts ; logement ; culture et art, tourisme et promotion, jeunesse et sport ; services sociaux et aide, mariages, formation professionnelle et technique ; développement de l'économie et du commerce, jusqu'à l'éducation préscolaire. L'article 59 de la loi n° 5393 sur les municipalités, intitulé « Revenus de la municipalité », inclut la « part allouée sur les recettes fiscales du budget général » parmi les revenus municipaux.

L'article 11 du Règlement sur le budget et la comptabilité des administrations locales classe les « types de revenus de 1er niveau » comme suit : « Recettes fiscales, revenus d'entreprises et de propriété, dons et aides reçus, autres revenus, revenus en capital et recouvrement de créances ». La part des municipalités sur les recettes fiscales du budget général est suivie dans les « Autres revenus ». Si l'on souhaite classer les méthodes d'obtention des revenus des municipalités, on peut classer les revenus provenant de leurs propres moyens et entreprises comme « Revenus d'exploitation » et les revenus liés aux parts des recettes fiscales du budget général comme « Parts du ministère du Trésor et des Finances ». En général, les municipalités maintiennent leur système budgétaire et de gestion de trésorerie en fonction des parts des recettes fiscales du budget général, environ 80 % de leurs revenus étant constitués par ces parts et environ 20 % par les revenus d'exploitation.

La loi n° 5779 du 2 juillet 2008 sur l'allocation de parts sur les recettes fiscales du budget général aux administrations provinciales spéciales et aux municipalités réglemente les principes relatifs aux transferts à allouer aux administrations locales à partir des revenus de l'administration centrale. Selon l'article 2 de la loi, les parts sont calculées de quatre manières : pour les métropoles, les districts métropolitains, les administrations des eaux et égouts, et les autres municipalités (provinces, districts et villes), et sont distribuées selon les procédures des articles 3 et 5. Cependant, sans objectif politique et économique spécifique, le simple transfert de certains revenus aux unités d'administration locale dans le système de partage des ressources ne suffit pas. En outre, les revenus transférés aux administrations locales doivent être suffisants pour répondre à leurs besoins de service et doivent pouvoir être utilisés à des fins politiques de manière à éliminer les différences de revenus et de développement entre les régions et les villes.

Dans cette méthode, que l'on peut appeler « système d'allocation de parts », les transferts/revenus sont répartis de deux manières : l'une basée sur le « lieu » et l'autre sur le « pays ». Dans le système basé sur le lieu, un certain pourcentage de certaines taxes collectées dans la localité où se trouve une unité d'administration locale est alloué à cette unité. Dans le système basé sur le pays, un certain pourcentage de certaines taxes collectées partout dans le pays est versé dans un fonds de distribution et réparti entre les unités d'administration locale selon des principes prédéterminés.

Si l'on considère les données des dernières années, la part totale reçue par les métropoles est constituée à environ 80 % des taxes collectées dans les provinces (part de la municipalité métropolitaine - parts des finances) et à 20 % des montants prélevés sur les parts des municipalités de district (part du district métropolitain - part de la Banque des Provinces).

6 % de la collecte fiscale dans les métropoles est alloué en tant que part de la municipalité métropolitaine. 60 % de cette part est transféré directement à la municipalité métropolitaine de la province où la collecte a eu lieu, tandis que les 40 % restants sont collectés dans un fonds, puis 70 % de ce montant est distribué aux 30 municipalités métropolitaines en fonction de la population et 30 % en fonction de la superficie. De plus, 90 % de 30 % de la part de 4,5 % allouée aux municipalités de district sur les recettes fiscales du budget général sont distribués aux municipalités métropolitaines en fonction de la population, et 10 % en fonction de la superficie.

Par ailleurs, le fait que 80 % en moyenne des revenus des municipalités métropolitaines dépendent du gouvernement central et 20 % de leurs propres activités peut entraîner des résultats à la fois avantageux et désavantageux pour les créanciers, les investisseurs et les agences de notation de crédit. L'avantage est que cela est durable (revenu régulier chaque mois), et l'inconvénient est une dépendance économique excessive vis-à-vis du gouvernement central. En d'autres termes, en période de contraction économique, les recettes fiscales diminuent et, par conséquent, les parts que les municipalités reçoivent du gouvernement central diminuent également.

Les administrations locales, qui visent à créer une gestion municipale durable et qui sont devenues des acteurs influençant directement la qualité de vie de plus des trois quarts de la population du pays, ont une structure financière fortement dépendante des parts fiscales provenant du gouvernement central. Cependant, l'injustice dans la distribution des parts fiscales provenant du gouvernement central affecte négativement la capacité des municipalités métropolitaines, qui ont pourtant les mêmes missions, pouvoirs et responsabilités, à produire des services dans des conditions égales et nuit à la compétitivité des villes. Il n'existe aucune justification objective et légitime expliquant pourquoi certaines municipalités reçoivent une part faible et d'autres une part élevée.

Les taux de retenue sur les parts financières des municipalités doivent être réduits

L'article 7 de la loi n° 5779 sur l'allocation de parts sur les recettes fiscales du budget général aux administrations provinciales spéciales et aux municipalités, intitulé « Effectuer des retenues », dispose que : « Les dettes envers l'État des administrations provinciales spéciales, des municipalités, des établissements qui leur sont rattachés et des entités juridiques leur appartenant, suivies conformément aux dispositions de la loi n° 6183 du 21/7/1953 sur la procédure de recouvrement des créances publiques, ... ainsi que les dettes envers les institutions relevant de ces articles et qui ont été comptabilisées au 31/12/2006 et pour lesquelles aucun accord n'a été trouvé, sont payées aux institutions créancières par des retenues effectuées par le ministère des Finances ou la Banque des Provinces, selon le cas, sur le montant à allouer chaque mois au nom de ces administrations sur le total des recettes fiscales du budget général, à la demande des institutions créancières. »

L'article 2 du décret présidentiel publié au Journal officiel du 21 janvier 2021 dispose que : « Pour le total des dettes relevant des alinéas (ç), (d), (e) et (f) du 1er paragraphe de l'article 4, une retenue supplémentaire de 10 % est effectuée pour les institutions pour lesquelles une retenue de 40 % est appliquée conformément au 1er paragraphe de cet article, et une retenue supplémentaire de 25 % est effectuée pour les institutions pour lesquelles une retenue de 25 % est appliquée, afin d'être déduite des montants des mensualités sur les parts à allouer sur le total des recettes fiscales du budget général des institutions. »

Comme on peut le constater, le taux de retenue pouvant être effectué sur la part des recettes fiscales du budget général pour couvrir les dettes des municipalités atteint 50 %. Avec une modification législative, la capacité des municipalités à agir, à fournir des services et à investir pourrait être augmentée en ramenant les taux de retenue à un niveau raisonnable, par exemple en les faisant passer de 50 % à 25 %.

Les municipalités n'ont pas l'autorité de prêter de l'argent à leurs entreprises (filiales). Si les dettes des entreprises et filiales sont payées par des retenues sur les parts de recettes fiscales du budget général des municipalités, cela causera non seulement des litiges sur le plan juridique et au regard des normes comptables nationales et internationales, mais créera également un problème de viabilité financière pour les municipalités qui portent déjà une charge de dette importante. Considérant que dans la fourniture des services publics, les institutions de l'administration centrale et de l'administration locale ne sont pas des substituts mais des compléments l'une de l'autre, il est nécessaire, au lieu d'imposer des restrictions par des réglementations, d'assurer une coopération et une coordination fortes entre elles dans l'intérêt de la société et au profit de notre pays.