Conséquences juridiques des décisions de suspension de l'exécution

Pour qu'un acte administratif entré en vigueur puisse être annulé en raison de son illégalité, il est nécessaire d'introduire un recours devant la juridiction administrative, mais le simple fait d'engager une procédure ne suspend pas l'exécution de l'acte. Ezgi Öğredenler analyse les décisions de suspension de l'exécution.

Voici l'article d'Öğredenler :

Dans l'exercice de ses missions de service public, l'administration s'appuie sur la puissance publique et est dotée de prérogatives exorbitantes. Pour ces raisons, l'administration a la possibilité d'édicter des actes administratifs unilatéraux sans recueillir le consentement des personnes concernées. Par présomption, ces actes sont considérés comme conformes au droit jusqu'à leur annulation. Par conséquent, pour qu'un acte administratif entré en vigueur puisse être annulé en raison de son illégalité, il est nécessaire d'introduire un recours devant la juridiction administrative, mais le simple fait d'engager une procédure ne suspend pas l'exécution de l'acte. Afin de remédier aux inconvénients découlant de cette situation, l'article 27 de la loi n° 2577 sur la procédure de justice administrative a instauré l'institution de la suspension de l'exécution. Selon cette disposition, la suspension de l'exécution peut être ordonnée si deux conditions sont cumulativement remplies : l'exécution de l'acte administratif doit entraîner des dommages difficiles ou impossibles à réparer, et l'acte doit être manifestement illégal. Ainsi, il est empêché à l'acte administratif de produire des effets juridiques jusqu'à ce que le litige soit tranché.

Ce qui est brièvement expliqué ici est essentiellement le lien étroit qui unit les recours en annulation devant la juridiction administrative et l'institution de la suspension de l'exécution.

Dans notre pays, le contrôle juridictionnel de l'administration est exercé par le Conseil d'État (Danıştay), les cours administratives régionales, les tribunaux administratifs et les tribunaux fiscaux. Ces juridictions tranchent les litiges découlant des actes, des décisions et des contrats administratifs. Par le biais de ces tribunaux, les citoyens peuvent introduire des recours en annulation pour faire disparaître les actes illégaux de l'administration, ou des recours en indemnisation pour obtenir réparation des préjudices matériels et moraux subis du fait des actions de l'administration.

Afin que les lecteurs puissent mieux appréhender la décision de suspension de l'exécution, qui fait l'objet de cet article, comme je l'ai mentionné plus haut, les recours en annulation, qui sont étroitement liés à la décision de suspension de l'exécution je pense qu'il serait utile de fournir une brève explication à ce sujet.

Les recours en annulation constituent l'un des types de contentieux portés devant les tribunaux administratifs. Les recours en annulation sont des actions intentées par des personnes dont les intérêts ont été lésés, lorsque des actes administratifs sont illégaux en raison de leur compétence, de leur forme, de leur motif, de leur objet ou de leur finalité. Il convient ici de souligner un point important : dans les recours en annulation, la violation d'un intérêt est jugée suffisante, et l'existence d'une violation de droit n'est pas requise, contrairement aux recours en indemnisation. Il faut préciser que les recours en annulation sont le type de contentieux le plus fondamental et le plus courant concernant les actes administratifs. En cas d'illégalité d'un acte administratif, son annulation peut être demandée. Grâce aux recours en annulation, les actes illégaux de l'administration sont annulés, garantissant ainsi la protection des droits des individus.

Bien que les recours en annulation soient un type de contentieux spécifique à la juridiction administrative, ils ne peuvent être intentés qu'en cas d'illégalité d'actes administratifs. Cela signifie qu'il est absolument impossible d'intenter un recours en annulation contre un acte administratif conforme à la loi.

Le recours en annulation déposé devant les tribunaux administratifs contre l'acte administratif concerné ne suspend pas directement l'exécution de cet acte. Pour qu'une décision de suspension de l'exécution de l'acte administratif soit rendue, il est nécessaire d'en faire la demande séparément auprès du tribunal administratif. À la suite de l'évaluation effectuée par le tribunal administratif, si les conditions prévues à l'article 27 de la loi sur la procédure administrative (İYUK) sont remplies, une décision de suspension de l'exécution sera rendue.

À l'issue du recours en annulation, lorsqu'une décision d'annulation de l'acte administratif contesté est rendue, cette décision a un effet rétroactif. En d'autres termes, l'acte concerné est considéré comme n'ayant jamais existé et disparaît avec toutes ses conséquences. Les décisions du Conseil d'État (Danıştay) soulignent également ce point, à savoir que l'annulation d'un acte administratif produit des effets rétroactifs.

Dans son arrêt du 16 mars 2021 (8e Chambre du Conseil d'État, dossier n° 2016/5917, décision n° 2021/1583) :

« Dans le contentieux administratif, les décisions d'annulation rendues dans le cadre de recours formés contre un acte administratif rétroagissent jusqu'au moment où le vice affectant l'acte litigieux est apparu, suppriment l'acte vicié et effacent l'acte administratif contesté de l'ordre juridique avec tous ses effets et conséquences. »  est-il ainsi exprimé.

À ce stade, il convient d'évoquer la présomption de légalité propre à notre droit administratif, que j'ai déjà mentionnée au début de cette étude. Selon cette présomption, les actes pris par l'administration sont considérés comme conformes au droit jusqu'à preuve du contraire. Les actes administratifs bénéficient de cette présomption de légalité ; en d'autres termes, tant que leur illégalité n'a pas été constatée par les juridictions compétentes, ils continuent de produire leurs effets dans l'ordre juridique sans nécessiter une seconde volonté. Toutefois, il existe des situations où, si l'acte est exécuté, il est fort probable que des dommages difficiles, voire impossibles à réparer, surviennent. Le bien-fondé de la position du requérant, c'est-à-dire le fait que l'acte soit illégal, ne sera établi qu'à l'issue du procès.

Si attendre l'issue du procès rend la réparation du préjudice difficile ou impossible, des préjudices graves seront subis. Supposons que la municipalité prenne un arrêté de démolition et que vous introduisiez un recours en annulation contre cet acte administratif. Le simple fait d'introduire un recours n'arrêtera pas l'administration, et la municipalité procédera à la démolition. Peut-on parler de justice si, un an après que votre maison a été démolie et que vous vous êtes retrouvé à la rue avec votre famille, une décision reconnaît que vous étiez dans votre bon droit ? Il semble évidemment impossible de répondre par l'affirmative. C'est pourquoi l'utilisation opportune et efficace de la suspension de l'exécution, une institution propre à la justice administrative, est cruciale pour prévenir votre préjudice.

Dans cette optique, bien que le sujet soit appelé à être détaillé plus avant, nous pouvons dire que dans les recours en annulation, la décision de suspension de l'exécution est une mesure conservatoire prise par le tribunal lorsque l'application de l'acte administratif risque d'entraîner des dommages difficiles ou impossibles à réparer avant même que la décision finale ne soit rendue.

Tout d'abord, comme nous l'avons indiqué plus haut, les actes administratifs bénéficient de la présomption de légalité et l'introduction d'un recours contre un acte n'en suspend pas l'exécution. C'est par crainte que les droits et libertés fondamentaux des individus ne soient facilement mis en péril par le maintien en vigueur des actes illégaux de l'administration, même contestés, et par la durée excessive des procédures, que la « suspension de l'exécution », institution propre au droit administratif, a été adoptée pour les recours en annulation.

Dans la justice administrative, il est juste de définir les décisions de suspension de l'exécution comme une mesure par laquelle, à la demande du requérant dans le cadre d'un contentieux administratif, la juridiction ordonne le report de l'application d'un acte administratif ou d'une décision judiciaire jusqu'à la fin du procès. La décision de suspension de l'exécution est une mesure provisoire qui diffère l'application de l'acte administratif.

Dans les cas où la décision finale prendrait du temps en raison des procédures judiciaires, la suspension de l'exécution, qui est une mesure de protection juridique provisoire prévue pour éviter l'apparition de situations difficiles ou impossibles à réparer en ce qui concerne les droits et libertés individuels, suspend jusqu'à la fin du procès le caractère exécutoire d'office de l'acte administratif ainsi que la présomption de sa conformité à la loi et l'obligation pour chacun de s'y conformer. La logique fondamentale de la suspension de l'exécution est, outre l'augmentation de la possibilité d'appliquer pleinement la décision qui sera rendue à l'issue du procès, de garantir que l'atteinte illégale portée aux droits et libertés soit réparée le plus tôt possible. Il convient de préciser que la logique et l'objectif fondamentaux de cette institution sont ainsi définis dans les travaux doctrinaux pertinents.

En ce qui concerne le système de justice administrative turc, l'article 125 de la Constitution et l'article 27 de la loi n° 2577 sur la procédure de justice administrative, que nous examinons, régissent les conditions nécessaires pour qu'une décision de suspension de l'exécution puisse être rendue, en précisant que le tribunal peut ordonner cette suspension si deux conditions sont réunies simultanément : l'acte administratif doit être manifestement illégal et son application doit être susceptible de causer des dommages difficiles ou impossibles à réparer. Dans cette optique, on peut dire que les deux conditions mentionnées doivent être présentes en même temps pour qu'une décision de suspension de l'exécution puisse être prononcée. En d'autres termes, il peut y avoir un dommage irréparable, mais si l'acte n'est pas manifestement illégal, la décision de suspension de l'exécution ne pourra pas être rendue.

À ce stade, je souhaite aborder un point critique concernant les conditions de suspension de l'exécution. Alors que la constatation par le tribunal de l'illégalité d'un acte administratif suffit à son annulation et à son retrait de l'ordre juridique, l'exigence d'une illégalité manifeste pour la suspension de l'exécution, qui est une mesure conservatoire, selon Metin Günday, l'un des éminents professeurs de droit administratif, n'est pas non plus compatible avec l'objectif de cette institution.

Le fait que le législateur exige la condition d'une illégalité manifeste montre en soi une tendance à rendre plus difficile le prononcé d'une décision de suspension de l'exécution. De plus, la question de savoir si l'acte est illégal ou non est une situation qui ne peut être comprise qu'après que le dossier de l'affaire est complet et que les examens et recherches nécessaires ont été effectués conformément au principe d'instruction d'office.

Il est difficile d'affirmer que les dispositions relatives à la suspension de l'exécution figurant à l'article 27 de la loi n° 2577 sur la procédure de justice administrative sont conformes aux principes et normes universels. La condition selon laquelle l'acte administratif doit être manifestement illégal et susceptible de causer des dommages difficiles ou impossibles à réparer pour obtenir une suspension de l'exécution rend cette mesure difficile à obtenir dans de nombreux procès, ce qui est critiqué comme étant contraire au principe de protection juridictionnelle effective. En effet, il n'est pas toujours possible pour le tribunal de déterminer qu'un acte est manifestement illégal dès le début du litige, sans avoir procédé aux examens requis par le principe d'instruction d'office. Cependant, pour certains types de contentieux, la suspension de l'acte administratif sans cette détermination préalable est une nécessité liée à la nature même de l'affaire.

Bien que dans les systèmes juridiques démocratiques contemporains, la tendance générale en matière de suspension de l'exécution d'un acte administratif soit de renforcer le pouvoir des tribunaux, les modifications apportées au fil du temps au système de justice administrative turc n'ont pas visé à faciliter les conditions, mais plutôt à en prévoir de nouvelles. Ces changements ont limité les pouvoirs décisionnels des autorités de justice administrative, chargées du contrôle de légalité des actes administratifs. La restriction du pouvoir de suspendre l'exécution témoigne non seulement d'une méfiance envers le pouvoir judiciaire, mais conduit également à ce qu'un acte administratif, même illégal, continue d'être exécuté et de causer des préjudices jusqu'à ce que le litige soit tranché.

Sous cet angle, il serait très difficile d'affirmer que la limitation du pouvoir du juge à ordonner la suspension de l'exécution est conforme à la Constitution et aux normes juridiques universelles, étant donné que cette décision est une partie intégrante du pouvoir judiciaire et un instrument indispensable du contrôle juridictionnel.

Le Conseil d'État (Danıştay), clarifiant l'effet de la décision de suspension de l'exécution sur l'acte contesté, estime qu'avec le prononcé de cette mesure, la situation juridique antérieure à l'acte contesté est rétablie. L'effet suspensif de la décision sur l'exécution de l'acte administratif se manifeste en assurant le maintien de la situation juridique prévalant avant l'établissement et l'exécution dudit acte. Ainsi, les effets de la décision de suspension remontent à la date de l'acte contesté, et tous les actes accomplis avant ou après cette décision sont suspendus. En résumé, on peut dire que les décisions de suspension de l'exécution constituent une institution qui suspend l'acte administratif jusqu'à ce qu'une décision sur le fond soit rendue, perdant son effet dès le jugement au fond, et servant à éliminer les difficultés que le requérant pourrait subir en attendant l'annulation.

 L'introduction d'un recours administratif ne met pas fin au caractère exécutoire des actes et ne suspend pas leur application. En d'autres termes, la décision de suspension de l'exécution suspend l'application de l'acte, arrêtant ainsi son exécution. Les décisions de suspension ne suspendent pas l'acte administratif lui-même, mais son caractère exécutoire. Elles empêchent ainsi l'acte administratif en question de produire ses effets juridiques, assurant la continuité de la situation juridique antérieure.

Le fait que le pouvoir judiciaire prenne une telle décision ne signifie pas que l'administration est contrôlée par le juge. Il s'agit simplement de suspendre temporairement l'exécution d'un acte illégal et les modifications apportées à l'ordre juridique.

Au vu de toutes les explications fournies jusqu'ici, il n'est pas erroné de dire que la décision de suspension de l'exécution est un outil important pour éliminer, ou du moins suspendre, l'illégalité des actes administratifs. En effet, grâce à cette décision, l'arrêt de l'application des actes administratifs permet de prévenir la survenance de préjudices difficiles, voire impossibles à réparer. En se fondant sur les normes juridiques universelles évoquées précédemment, la décision de suspension est également un instrument essentiel pour la protection des droits des individus. L'arrêt de l'application des actes administratifs contribue à prévenir la violation des droits des citoyens.

Par ailleurs, il convient de souligner ici que, tout comme il est nécessaire d'exposer concrètement les préjudices subis et les motifs d'illégalité de l'acte contesté lors d'une demande de suspension, la décision de suspension rendue par le tribunal doit, comme toute décision judiciaire, être motivée. Le droit à une décision motivée est, avant tout, une extension du droit à un procès équitable protégé par l'article 36 de la Constitution et l'article 6 de la CEDH. De même que les actes de l'administration doivent être soumis au contrôle judiciaire pour garantir l'État de droit, le contrôle de l'organe judiciaire est rendu possible par la motivation des décisions de justice. Une motivation suffisante et satisfaisante permet de comprendre les fondements juridiques de la conviction du juge. La motivation, rédigée conformément aux exigences du législateur, prévient l'arbitraire, assure la confiance des parties envers l'organe judiciaire et aide à l'unification de la jurisprudence. Cependant, on observe que les décisions de suspension de l'exécution, qui sont des décisions judiciaires, sont parfois rendues avec une motivation insuffisante ou en utilisant des formules stéréotypées prévues par la loi. Il est évident que ce problème, qui se pose dans toutes les pratiques judiciaires, porte atteinte à la liberté de recours et au droit à un procès équitable, qui sont des extensions de l'État de droit. Enfin, il faut préciser que la rédaction d'une décision motivée est une obligation légale prévue pour garantir la primauté du droit et l'impartialité du tribunal.

La décision de suspension de l'exécution peut être rendue pour tout type d'acte administratif en cas d'illégalité. Toutefois, en raison de leur nature, nous constatons que ces décisions sont plus fréquemment rendues dans certains types de contentieux spécifiques, notamment dans les domaines suivants :

Décisions relatives aux appels d'offres : Les décisions d'appel d'offres jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre des services publics. Par conséquent, une demande de suspension de l'exécution est fréquemment formulée à l'encontre des actes administratifs liés à ces décisions.

Plans d'urbanisme et permis de construire : Les plans d'urbanisme et les permis de construire sont également des actes administratifs qui affectent considérablement le patrimoine des individus. Un plan d'urbanisme est un acte administratif réglementaire. Conformément à la loi sur la procédure administrative (İYUK), les personnes dont les intérêts sont lésés par ces actes administratifs, tels que les plans d'urbanisme, leurs modifications ou les opérations de lotissement, peuvent introduire des recours en annulation. La suspension de l'exécution est souvent sollicitée pour ce type d'actes, car l'impact d'une décision judiciaire suspendant l'exécution d'un plan d'urbanisme sur les chantiers et les permis de construire est indéniable.

Sanctions administratives : Les sanctions imposées par les autorités administratives peuvent porter une atteinte significative au patrimoine et à la liberté des individus. Pour cette raison, la suspension de l'exécution est fréquemment demandée pour les actes administratifs relatifs à ces sanctions.

Décisions de nomination et de mutation des fonctionnaires : La nomination et la mutation des fonctionnaires de l'État relèvent des prérogatives importantes de l'administration. De même, la suspension de l'exécution est souvent requise pour les actes administratifs concernant ces décisions de nomination et de mutation.

La décision de suspension de l'exécution est un outil essentiel pour remédier à l'illégalité des actes administratifs et protéger les droits des citoyens.

Après avoir brièvement évoqué quelques-uns des actes administratifs pour lesquels la suspension de l'exécution est fréquemment prononcée, il convient de préciser les cas où une telle décision ne peut être rendue : la suspension de l'exécution ne peut être accordée pour les actes ne pouvant faire l'objet d'un recours en annulation, les actes relatifs à l'organisation interne de l'administration, les actes explicatifs, directifs ou informatifs, les actes préparatoires, les avis, les actes entachés d'inexistence juridique, les actes exclus du contrôle juridictionnel, ainsi que les litiges relevant de la compétence de l'ordre judiciaire.

L'article 138, dernier alinéa, de la Constitution dispose que les organes législatifs et exécutifs ainsi que l'administration sont tenus de se conformer aux décisions de justice, et qu'ils ne peuvent en aucun cas modifier ces décisions ni en retarder l'exécution.

Selon l'article 28 de la loi sur la procédure administrative (İYUK), « l'administration est tenue de prendre les mesures ou d'accomplir les actes nécessaires à l'exécution des décisions du Conseil d'État, des tribunaux administratifs régionaux, des tribunaux administratifs et des tribunaux fiscaux, qu'il s'agisse de décisions sur le fond ou de décisions de suspension de l'exécution, sans délai. Ce délai ne peut en aucun cas excéder trente jours à compter de la notification de la décision à l'administration. » Comme le montrent ces dispositions, dans un État de droit, l'exécution des décisions de justice constitue une obligation pour l'administration.

La décision de suspension de l'exécution doit également être mise en œuvre sans délai dans un délai de 30 jours. En cas de non-exécution appropriée de cette obligation, l'administration défenderesse engage sa responsabilité financière directe, tandis que le fonctionnaire public responsable de l'administration défenderesse engage sa responsabilité financière indirecte par le biais de l'action récursoire. Le non-respect de cette obligation par l'administration constitue une faute de service grave. L'administration est tenue d'indemniser les dommages matériels et moraux résultant de ce comportement. Par ailleurs, les actions en dommages-intérêts intentées en cas de non-exécution des décisions judiciaires par des fonctionnaires ne peuvent être dirigées que contre l'administration concernée. En conséquence, l'administration exercera un recours contre le fonctionnaire responsable de la non-exécution de la décision, à hauteur de sa faute.

Enfin, il convient de noter à ce sujet que, selon l'article 125/7 de la Constitution : « L'administration est tenue de réparer les dommages résultant de ses propres actes et actions. » En conséquence, l'existence de la responsabilité financière de l'administration est garantie pour les individus. En vertu de cette disposition explicite de la Constitution, si un dommage survient à la suite d'un acte ou d'une action accompli par l'administration, celle-ci est tenue de réparer ces dommages.

Source de l'actualité: 12punto