Les deux bilans de l'État : budget apparent, risques hors budget et le fardeau qui attend le Trésor

Dans les finances publiques, les risques réels ne sont pas toujours visibles dans les tableaux budgétaires. Les dettes s'accumulent parfois hors bilan, les obligations sont réparties sur les comptes de différentes institutions et les coûts sont reportés sur l'avenir. C'est pourquoi, lors de l'évaluation de la situation financière d'un pays, il ne suffit pas de regarder uniquement le déficit budgétaire ou le stock de dette officielle. La question fondamentale est de savoir quelle part des obligations contractées au nom de l'État se situe dans des domaines que le public peut voir, contrôler et remettre en question. La structure financière hors budget, qui s'est développée en Turquie ces dernières années, remet à l'ordre du jour la face cachée des finances publiques et les risques transférés vers l'avenir.

Cependant, ces dernières années, les finances publiques en Turquie sont devenues de plus en plus fragmentées, complexes et difficiles à suivre. En raison des opérations menées par le biais des banques publiques, des entreprises économiques d'État (KİT), des fonds hors budget, des garanties du Trésor, des projets de Partenariat Public-Privé (PPP) et du Fonds souverain de Turquie (TVF), une part importante des finances publiques échappe au budget de l'administration centrale. Le tableau qui en résulte n'est pas seulement une question financière ; c'est aussi un problème de transparence, de responsabilité et de contrôle démocratique. Aujourd'hui, nous devons parler non seulement du déficit budgétaire, mais aussi du bilan fantôme de l'État, qui ne cesse de croître.

LA RÉALITÉ FINANCIÈRE AU-DELÀ DU BUDGET : L'écart entre le budget apparent et le risque financier réel

À la fin de 2025, le stock de la dette publique globale définie par l'UE a atteint 15 014 milliards de TL, et le stock de la dette publique nette a atteint 8 564 milliards de TL. Malgré cela, les indicateurs officiels montrent que le ratio du stock de la dette publique par rapport au revenu national reste à des niveaux inférieurs à ceux de nombreux pays développés.

D'autre part, le rapport sur les réalisations et les prévisions du budget de l'administration centrale pour 2026, publié par la Présidence de la stratégie et du budget, indique que la détérioration des équilibres budgétaires se poursuit. Selon le rapport, les dépenses prévues à 18,9 billions de lires à la fin de l'année devraient atteindre 19,6 billions de lires, tandis que les revenus, estimés à 16,2 billions de lires, devraient atteindre 17,1 billions de lires à la fin de 2026. Ainsi, alors que le déficit budgétaire de l'administration centrale devrait atteindre 2 508 milliards de TL, les charges d'intérêts devraient s'élever à 2 824 milliards de TL.

À première vue, ce tableau pourrait donner l'impression que les finances publiques restent dans des limites gérables. Cependant, dans les finances publiques, le problème principal n'est pas tant l'ampleur du stock de la dette que la visibilité des obligations financières. En effet, le budget de l'administration centrale n'est pas un bilan complet reflétant tous les risques financiers assumés au nom de l'État. Si l'on prend en compte les missions assumées par les banques publiques, les charges de financement des KİT, les garanties du Trésor, les engagements découlant des projets de PPP et les fonds hors budget, un tableau financier beaucoup plus large apparaît.

En d'autres termes, il existe aujourd'hui un écart croissant entre le déficit budgétaire apparent des finances publiques et le risque financier total assumé par le secteur public. Alors que les chiffres officiels révèlent la face visible du budget, des obligations d'une ampleur significative s'accumulent du côté invisible du système financier.

C'est précisément ce domaine qui constitue les limites de la « finance publique fantôme », de plus en plus débattue dans la littérature. Le fait qu'une partie importante des risques financiers se forme hors budget rend difficile l'évaluation de la situation réelle des finances publiques, tout en soulevant de nouvelles questions en termes de transparence et de responsabilité.

PERTES DE MISSION : L'histoire se répète-t-elle ?

La Turquie a déjà fait l'expérience des effets dévastateurs des pertes de mission sur les finances publiques en payant un prix fort. Notamment dans les années 1990 et avant la crise de 2001, les pertes de mission assumées par les banques publiques et certaines entreprises économiques d'État ont été maintenues hors budget pendant longtemps, avant d'être finalement assumées par le Trésor et transformées en dette publique. Le fait que des obligations invisibles soient soudainement retombées sur les finances publiques a été l'une des plus grandes fragilités financières de cette période.

Bien que les méthodes appliquées au fil des ans semblent avoir changé, la mentalité consistant à reporter les coûts hors budget n'a pas totalement disparu. En effet, les pertes de mission, dont le nom a été changé en « dépenses de mission » dans le budget en 2021, sont devenues l'un des postes de dépenses les plus remarquables des finances publiques au cours des six premiers mois de 2026. Les paiements effectués à cette fin au cours de la période janvier-juin ont atteint 1 032 milliards de TL ; ce montant équivaut à environ 70 % des 1,4 billion de TL de charges d'intérêts réalisées au cours de la même période. Cette ampleur montre clairement que les pertes de mission ne sont plus un poste budgétaire secondaire.

La plus grande partie des pertes de mission est constituée par les transferts effectués vers l'Institution de sécurité sociale (SGK). Alors que près de 701 milliards de TL de pertes de mission ont été versés à la SGK au cours des six premiers mois de l'année, les paiements de pertes de mission effectués aux KİT ont atteint 181,9 milliards de TL. Dans ce cadre, Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ) arrive en tête avec 94,5 milliards de TL, suivie de BOTAŞ avec 83 milliards de TL et de Türkiye Kömür İşletmeleri avec 4,4 milliards de TL de pertes de mission transférées.

De même, les paiements effectués aux banques publiques ont atteint des dimensions remarquables. Au cours de la même période, 101 milliards de TL ont été versés à Ziraat Bankası et 33,4 milliards de TL à Halkbank au titre des pertes de mission. Ainsi, le transfert total de pertes de mission aux banques publiques approche les 140 milliards de TL.

Certes, le contrôle des prix de l'énergie, le soutien à la production agricole, la promotion des exportations ou la mise en œuvre de politiques sociales peuvent figurer parmi les choix légitimes des autorités publiques. Cependant, la question fondamentale ici n'est pas de savoir si le coût de ces politiques disparaît, mais où et comment il est comptabilisé. La réalité économique ne change pas : même si le coût n'apparaît pas dans le budget, il s'accumule sur le secteur public. Les charges accumulées dans les bilans des institutions publiques, des KİT ou des banques publiques se transforment tôt ou tard en obligations financières que le Trésor devra assumer.

C'est précisément là le risque le plus important que les pertes de mission font peser sur les finances publiques. Au départ, elles sont invisibles et peuvent faire paraître les indicateurs budgétaires plus positifs qu'ils ne le sont ; mais avec le temps, elles réapparaissent sous forme de dette publique et de dépenses budgétaires. En d'autres termes, les coûts invisibles d'aujourd'hui ont le potentiel de devenir le fardeau budgétaire de demain.

FONDS SOUVERAIN DE TURQUIE : Fonds ou Trésor parallèle ?

Parmi les domaines des finances publiques qui débordent du budget, l'un des plus remarquables est sans aucun doute le Fonds souverain de Turquie (TVF). En raison de son poids économique croissant ces dernières années, des institutions publiques stratégiques qu'il rassemble et de sa capacité de financement, le TVF est au centre des débats sur les finances publiques.

Aujourd'hui, sous l'égide du TVF, se trouvent des institutions stratégiques de l'économie turque telles que Turkish Airlines, Ziraat Bankası, Halkbank, BOTAŞ, TPAO, Türksat, PTT et ÇAYKUR. Le fonds, qui opère dans les secteurs de la finance, de l'énergie, des transports, de la communication, de l'exploitation minière, de l'agriculture et de l'immobilier, et qui regroupe 36 entreprises issues de 7 secteurs différents, 2 licences et divers biens immobiliers, gère un espace économique plus vaste que de nombreuses institutions publiques avec une taille d'actifs de 360 milliards de dollars.

Cependant, ce qu'il faut souligner ici, c'est sa fonction financière plutôt que la taille du fonds. La plupart des fonds souverains prospères dans le monde ont été créés pour évaluer la richesse accumulée par les revenus pétroliers, les excédents de ressources naturelles ou les économies qui génèrent un excédent commercial extérieur constant. Les fonds en Norvège, à Singapour et dans certains pays du Golfe en sont les exemples les plus connus.

Le Fonds souverain de Turquie, quant à lui, est construit sur un modèle différent. La source principale du fonds n'est pas constituée d'excédents financiers nouvellement créés, mais du transfert d'actifs publics existants. C'est pourquoi la fonction du TVF a dépassé avec le temps celle d'un fonds d'investissement classique pour devenir une structure capable de fournir des financements au nom du public et d'assumer des risques financiers importants. C'est précisément à ce stade que se pose la question critique : le TVF est-il un instrument de financement qui allège le fardeau du Trésor, ou un mécanisme de financement public de facto opérant en dehors du système budgétaire ?

La réponse à cette question dépend davantage du fonctionnement du fonds et de son niveau de transparence que de son existence. Car le problème n'est pas que le TVF ait été créé ; c'est de savoir dans quelle mesure les emprunts contractés par le fonds, les garanties données et les risques financiers encourus peuvent être suivis dans le cadre général des finances publiques. Par conséquent, le sujet à débattre n'est pas l'existence du TVF, mais la mesure dans laquelle les risques qu'il assume au nom du public sont visibles et dans quelle mesure ils sont ouverts au contrôle du public. Car dans les finances publiques modernes, la transparence ne se mesure pas seulement par les chiffres apparaissant dans le budget, mais aussi par la capacité à expliquer les obligations portées hors budget.

GARANTIES DU TRÉSOR ET DETTES INVISIBLES : Les garanties d'aujourd'hui, les dettes de demain

Dans les finances publiques, tous les risques n'apparaissent pas dans le stock de la dette. Bien que certaines obligations ne constituent pas une dette directe pour le moment, elles peuvent imposer des coûts importants au public lorsque certaines conditions sont remplies. C'est pourquoi les analyses modernes des finances publiques se concentrent non seulement sur les dettes existantes, mais aussi sur les obligations ayant le potentiel de se transformer en dette à l'avenir.

Au 31 décembre 2025, le stock de la dette extérieure garantie par le Trésor s'élevait à 19,1 milliards de dollars. Au premier trimestre 2026, ce montant a maintenu environ le même niveau. Ces données montrent que les garanties données directement au nom du public ont atteint une ampleur significative.

Cependant, ce qui est le plus frappant, ce sont les obligations qui restent en dehors du champ des statistiques officielles de la dette. Car les risques susceptibles d'affecter l'avenir des finances publiques ne se limitent pas aux dettes directement garanties par le Trésor. Les garanties de revenus et de demande données dans le cadre des projets de Partenariat Public-Privé, les besoins en capital futurs des banques publiques, les besoins de financement des KİT, les obligations contractées en devises étrangères et les risques financiers portés par diverses institutions publiques constituent également la zone invisible des finances publiques.

Dans la littérature internationale sur les finances publiques, ces types d'obligations sont appelés « passifs conditionnels » (contingent liabilities). Ces obligations peuvent ne pas être considérées comme une dette publique directe pour le moment. Cependant, elles ont le potentiel de créer un fardeau pour le budget et le Trésor si certaines conditions économiques ou financières sont remplies. C'est pourquoi les passifs conditionnels sont considérés comme la carte des risques invisibles des finances publiques.

En effet, par le passé, l'une des causes fondamentales des crises financières dans de nombreux pays du monde a été ce type d'obligations qui n'apparaissaient pas dans les stocks de dette officiels mais qui se transformaient en dette publique en période de crise. Les plans de sauvetage du système bancaire, les dettes des entreprises publiques, les paiements de garantie et divers engagements financiers ont pu augmenter considérablement le stock de la dette publique en une nuit dans de nombreux pays.

Une réalité similaire existe pour la Turquie. En cas de ralentissement de la croissance économique, d'augmentation de la volatilité des taux de change ou si certains projets soutenus par le public ne génèrent pas les revenus attendus, il est possible que certaines obligations apparaissant aujourd'hui hors budget se transforment demain en obligations directes du Trésor. C'est pourquoi la véritable mesure de la discipline budgétaire n'est pas seulement de garder le stock de dette existant sous contrôle. C'est aussi de surveiller, de rapporter et de gérer de manière transparente les passifs conditionnels qui pourraient constituer un fardeau pour le public à l'avenir.

PROJETS DE PPP : Ponts, hôpitaux et la facture laissée pour l'avenir

Au cours des vingt dernières années, de nombreux investissements majeurs réalisés dans les infrastructures de transport et de santé en Turquie ont été mis en œuvre via le modèle de Partenariat Public-Privé (PPP). Des projets tels que les hôpitaux urbains, les autoroutes, les ponts et les aéroports ont apporté une contribution importante à l'achèvement plus rapide d'investissements à grande échelle que les ressources publiques auraient eu du mal à couvrir seules. De ce point de vue, le modèle PPP peut être considéré comme une méthode de financement alternative dans la prestation des services publics. Cependant, du point de vue des finances publiques, la question n'est pas seulement la réalisation des investissements. Ce qui est vraiment important, c'est quelles obligations financières ces investissements engendrent et quels sont les effets à long terme de ces obligations sur les finances publiques.

La caractéristique fondamentale des projets de PPP est que le coût de l'investissement n'est pas directement imputé au budget au stade initial. Au lieu de cela, le public assume des engagements financiers tournés vers l'avenir par le biais de garanties de revenus, de passagers, de passage de véhicules ou d'utilisation de services accordées pour certaines périodes. Dans les registres comptables, la totalité de ces engagements peut ne pas apparaître comme une dette publique. C'est pourquoi, à première vue, le fardeau sur le budget peut être perçu comme limité. Pourtant, lorsqu'il est évalué d'un point de vue économique, la situation est différente.

Car chaque projet garanti signifie des paiements potentiels qui pourraient être effectués à partir du budget à l'avenir. Dans les cas où la demande attendue ne se réalise pas, la différence est couverte par le public, de sorte qu'une partie des risques initialement considérés comme étant assumés par le secteur privé revient au secteur public.

C'est pourquoi les projets de PPP ne sont pas seulement des investissements d'aujourd'hui, mais aussi des engagements financiers pris envers les budgets de demain. En d'autres termes, une partie du coût de l'infrastructure utilisée aujourd'hui est financée par les recettes fiscales de demain. Cette situation ne peut pas être considérée comme un choix négatif en soi. Cependant, l'ampleur, l'échéance et les effets budgétaires probables de ces obligations doivent être clairement connus du public.

En effet, les normes internationales de transparence financière recommandent également que non seulement les montants d'investissement des projets de PPP, mais aussi les obligations de garantie et les projections de paiement futures soient régulièrement divulgués. Car dans les finances publiques, le risque ne se limite pas aux montants payés aujourd'hui. Les obligations susceptibles d'être payées à l'avenir font également partie intégrante de la viabilité financière.

LA LIQUIDATION SILENCIEUSE DU PRINCIPE D'UNITÉ BUDGÉTAIRE : De l'unité budgétaire à la finance fantôme

L'unité budgétaire, l'un des principes fondamentaux des finances publiques, prévoit que tous les revenus, dépenses et obligations contractés au nom de l'État soient suivis dans un cadre financier unique. Ce principe n'est pas seulement un choix comptable technique, mais aussi l'un des piliers du contrôle démocratique et de la transparence financière. Car le fait que le citoyen puisse voir comment les ressources publiques sont utilisées, que le parlement puisse exercer efficacement son droit budgétaire et que les institutions de contrôle puissent évaluer les finances publiques de manière holistique n'est possible que si les opérations financières peuvent être suivies autant que possible au sein du même système.

En Turquie, avec la loi n° 5018 sur la gestion et le contrôle des finances publiques, entrée en vigueur notamment au début des années 2000, des étapes importantes avaient été franchies dans les domaines de l'unité budgétaire, de la transparence financière et de la responsabilité. L'objectif était de rassembler tous les éléments des finances publiques au sein d'une compréhension commune de la gestion financière et de rendre l'utilisation des ressources publiques plus visible.

Cependant, le tableau qui émerge ces dernières années indique que cette compréhension s'érode progressivement. Les opérations financières menées par le biais des banques publiques, des KİT, du Fonds souverain de Turquie, des fonds hors budget, des garanties du Trésor et des projets de Partenariat Public-Privé conduisent à ce qu'une partie importante des obligations contractées au nom du public se forme en dehors du budget de l'administration centrale.

En conséquence, la distance entre les chiffres budgétaires et les véritables obligations financières du public ne cesse de se creuser. Les effets de cette situation ne se limitent pas aux indicateurs financiers. Ils ont également des conséquences directes sur les mécanismes de contrôle démocratique.

Car à mesure que les obligations financières formées hors budget augmentent, la portée du droit budgétaire de la Grande Assemblée nationale de Turquie (TBMM) se réduit, l'efficacité du contrôle financier effectué au nom de la nation s'affaiblit et il devient difficile pour le public d'évaluer la situation financière réelle de l'État.

Pourtant, la transparence financière ne consiste pas seulement à divulguer l'argent dépensé. C'est aussi rendre visibles les ressources susceptibles d'être dépensées à l'avenir, les risques assumés et les engagements pris au nom du public. Là où la transparence diminue, l'incertitude augmente. Là où l'incertitude augmente, la perception du risque s'élève. Là où la perception du risque s'élève, les coûts d'emprunt augmentent, la confiance des investisseurs s'affaiblit et les fragilités économiques s'approfondissent. En fin de compte, le coût qui en résulte est supporté non seulement par les institutions publiques, mais par l'ensemble de la société.

SOLUTION : Publier le bilan consolidé de l'État

Le problème auquel la Turquie est confrontée n'est pas la diversification des outils utilisés dans les finances publiques, mais l'impossibilité de suivre les risques financiers engendrés par ces outils dans un cadre holistique. Les banques publiques, les KİT, le Fonds souverain de Turquie, les garanties du Trésor et les projets de PPP peuvent être considérés comme des structures servant des objectifs spécifiques lorsqu'ils sont évalués individuellement. Cependant, lorsque l'ensemble de ces structures n'est pas pris en compte, il n'est pas possible d'évaluer sainement les véritables obligations financières de l'État et ses risques liés à l'avenir.

C'est pourquoi ce dont la Turquie a besoin, ce ne sont pas de nouveaux fonds, de nouvelles garanties ou de nouveaux mécanismes hors budget, mais une réforme complète de la transparence financière qui rendra l'ensemble des finances publiques visible.

L'approche qui s'impose de plus en plus dans les pays développés et dans les recommandations des organisations internationales est l'évaluation des finances publiques non seulement par le biais des réalisations budgétaires, mais aussi par le biais de tableaux financiers consolidés couvrant tous les actifs et passifs de l'État. Car dans les finances publiques modernes, ce qui est important n'est pas seulement l'équilibre annuel des revenus et des dépenses, mais la position financière totale de l'État.

En Turquie aussi, la préparation d'un « Bilan consolidé des finances publiques » dépassant le budget de l'administration centrale et couvrant l'ensemble du secteur public est devenue non plus un choix, mais une nécessité. Dans ce cadre ; le budget de l'administration centrale, les entreprises économiques d'État, les banques publiques, le Fonds souverain de Turquie et ses entreprises affiliées, les garanties du Trésor, les obligations découlant des projets de Partenariat Public-Privé, les autres passifs conditionnels, doivent être évalués dans un cadre financier unique et régulièrement partagés avec le public.

En outre, les emprunts, les opérations de garantie et les risques financiers assumés par le Fonds souverain de Turquie doivent être rapportés conformément aux normes internationales des fonds souverains. La charge totale de garantie des projets de PPP, les durées des contrats et les calendriers de paiement futurs doivent être régulièrement publiés. Les effets financiers des missions assumées par les banques publiques doivent être expliqués avec leurs résultats probables sur le budget.

De même, des rapports de risque réguliers doivent être préparés pour les passifs conditionnels qui constituent la zone invisible des finances publiques et le public doit être informé à ce sujet. L'objectif de la transparence n'est pas seulement de montrer le tableau actuel, mais aussi de rendre visibles les risques financiers qui pourraient survenir à l'avenir. Plus important encore, ce processus doit être soutenu par de nouveaux mécanismes de contrôle qui renforceront le droit budgétaire de la TBMM. Car chaque obligation contractée au nom du public, quelle que soit l'institution par laquelle elle est réalisée, est en fin de compte liée aux impôts des citoyens.

CONCLUSION : Une dette invisible est aussi une dette

Les finances publiques de la Turquie connaissent une transformation importante ces dernières années. La caractéristique la plus évidente de cette transformation est le transfert d'une part de plus en plus importante des obligations financières en dehors du budget de l'administration centrale.

Lorsque les pertes de mission, les missions financières assumées par les banques publiques, les besoins de financement des KİT, les activités du Fonds souverain de Turquie, les garanties du Trésor et les obligations découlant des projets de Partenariat Public-Privé sont évalués ensemble, on constate qu'un espace financier beaucoup plus large s'est formé au-delà des chiffres budgétaires officiels.

Bien sûr, le sujet débattu ici n'est pas l'existence de ces outils. Les banques publiques peuvent soutenir la stabilité économique, les KİT peuvent opérer dans des secteurs stratégiques, les projets de PPP peuvent accélérer les investissements dans les infrastructures et le Fonds souverain de Turquie peut contribuer à certains objectifs de développement. Le problème est de savoir dans quelle mesure les risques financiers que ces structures assument au nom du public sont visibles et dans quelle mesure elles sont ouvertes au contrôle du public.

Car la discipline budgétaire ne peut être assurée uniquement en gardant le déficit budgétaire sous contrôle. Une véritable discipline budgétaire n'est possible qu'en révélant intégralement toutes les obligations contractées au nom de l'État. De nombreuses obligations qui apparaissent aujourd'hui hors budget ont le potentiel de réapparaître comme des dépenses dans le budget de demain. Les risques portés aujourd'hui dans les bilans de différentes institutions peuvent se transformer demain en une obligation commune du Trésor et donc de la société. L'histoire des finances publiques est pleine d'innombrables exemples de transformations d'obligations invisibles en dettes visibles au fil du temps.

C'est pourquoi la vraie question n'est pas de savoir quel est le déficit budgétaire officiel, mais quelle part du risque financier total assumé au nom de l'État peut être vue. Là où il n'y a pas de transparence, l'incertitude grandit. Là où l'incertitude augmente, la confiance diminue. Là où la confiance diminue, le coût augmente.

En fin de compte, ce coût se présente au citoyen sous forme d'impôts plus élevés, de plus d'emprunts, d'un financement public plus coûteux ou de services publics plus limités. La Turquie se trouve aujourd'hui devant deux voies différentes.

La première voie est la poursuite de la structure actuelle, où les obligations financières continuent d'être dispersées au sein de différentes institutions et mécanismes, et où les finances publiques deviennent de plus en plus complexes et difficiles à suivre. La seconde voie est l'adoption d'une approche de réforme qui replace les principes d'unité budgétaire, de transparence financière et de responsabilité au centre des finances publiques ; qui rend visibles toutes les obligations contractées au nom de l'État dans un cadre financier unique.

Le choix n'est pas seulement un choix technique de politique budgétaire. Ce choix est également directement lié au droit budgétaire du citoyen, à la confiance dans l'administration publique et à la capacité de responsabilité de la démocratie. Car la vérité fondamentale qui ne change pas dans les finances publiques est la suivante : une dette invisible est aussi une dette. Et les risques invisibles ne disparaissent pas ; ils sont seulement reportés sur l'avenir.

Ce dont la Turquie a besoin aujourd'hui, ce ne sont pas de nouveaux écrans de fumée financiers, mais une compréhension plus forte de la transparence financière qui révélera le véritable bilan de l'État dans toute sa clarté.