L'État turc et l'autonomie dans la Constitution de 1921

Au cours de la première décennie de ma vie académique, j'ai travaillé sur la première Assemblée. Mon premier article publié s'intitule « La délibération du projet de loi constitutionnelle (Teşkilat-ı Esasiye) par la première Grande Assemblée nationale de Turquie ». Le titre de ma thèse de doctorat, soutenue dans le domaine du droit public, est « Les pouvoirs de l'État et l'administration durant la première législature de la TBMM ». Je pense avoir une certaine connaissance des aspects militaires, politiques et juridiques de cette période. En Turquie, les débats sur l'autonomie et le fédéralisme sont souvent menés en faisant référence à la période de la première Assemblée. Nous en avons été témoins ces dernières semaines à travers deux exemples (Z. Yapıcıoğlu et S. Demirtaş). Suite à ces développements, j'ai souhaité exposer mes propres points de vue.

PROGRAMME GOUVERNEMENTAL OU PROJET DE CONSTITUTION ?

La Constitution de 1921 (Loi fondamentale/TEK) représente l'une des étapes clés de notre droit public. Il faut d'abord examiner comment l'Assemblée qui a élaboré cette Constitution a été établie. La TBMM est une assemblée qui s'est réunie avec des pouvoirs extraordinaires (salahiyeti fevkaladeyi haiz olarak) à l'appel de la délégation représentative (Heyet-i Temsiliye). C'est une assemblée constituante. Dès l'instant où cette assemblée s'est légitimée par la décision n° 1, un nouvel État est en réalité né.

Jusqu'en janvier 1921, date de l'adoption de la Constitution, trois lois importantes constituant les pierres angulaires du régime politique avaient été promulguées : la Loi sur le mode d'élection des commissaires exécutifs, la Loi sur les candidatures et la Loi sur le quorum des délibérations. La Constitution du nouvel État établi en Anatolie a complété ces textes.

Cette assemblée, qui concentrait en elle tous les pouvoirs de l'État, a fondé l'État de la révolution anatolienne. L'esprit républicain contenu dans les neuf premiers articles de la Constitution a été légitimé par un discours populiste, annonçant le régime politique qui serait proclamé dans un avenir proche.

Le projet de Constitution est apparu à l'ordre du jour comme le programme politique du gouvernement (Conseil des commissaires exécutifs). Ce programme est connu sous le nom de « Programme du populisme ». La présentation d'un programme par le gouvernement devant l'Assemblée a été interprétée de diverses manières. La première est la conjoncture politique de l'époque. Ce programme peut être considéré comme une réponse aux vents du bolchevisme qui ont soufflé de mai 1920 à mars 1921. En effet, à cette période, en dehors de la Défense des droits (Müdafaa-i Hukuk), il existait des formations alternatives telles que le TKP, le Parti de la participation populaire (Halk İştirakiyyun Fırkası) et le Groupe populaire (Halk Zümresi).

Le fait que le Conseil des commissaires exécutifs se présente devant l'Assemblée avec un tel programme pouvait signifier, avant tout, que les relations parlement-gouvernement, telles qu'elles existaient dans le parlementarisme constitutionnel, étaient maintenues. Une telle chose était bien sûr impossible. Comme l'a souligné le Dr Tevfik Rüştü (Aras), il ne pouvait y avoir d'organe exécutif distinct de l'Assemblée ; la déclaration suivante du Dr Tevfik Rüştü semble suffisante pour expliquer le régime politique de l'époque : « Il n'y a pas de gouvernement en face de nous, et nous ne sommes pas non plus une Chambre des députés (Meclis-i Mebusan). Il n'existe pas de gouvernement exécutif en dehors de nous qui se soit présenté avec un programme. »

Cependant, dans la pratique, il existe des décisions de la TBMM qui contredisent cette abstraction. Par exemple, la « Décision sur la formation du pouvoir exécutif » du 25 avril 1920 en est l'une des principales. Par cette décision, un « Conseil exécutif provisoire » a d'abord été créé, suivi de la promulgation de la Loi sur le mode d'élection des commissaires exécutifs. Ces décisions et lois indiquent l'existence d'un gouvernement de la TBMM.

Bien que le principe du gouvernement d'assemblée signifie que les commissaires (ministres) sont élus individuellement, il faut parler dans la pratique de l'existence d'un gouvernement de parti sous la présidence de Mustafa Kemal. Les commissaires ont été largement nommés parmi les membres du parti majoritaire kémaliste, bien que celui-ci n'ait pas été officiellement nommé. Selon l'étude réalisée par le regretté professeur Ergun Özbudun, le fait que 79 % des projets de loi proviennent du Conseil des commissaires indique l'existence d'un gouvernement de parti majoritaire au sein de l'Assemblée. C'est l'indice le plus important qui tire l'exécutif vers la ligne du gouvernement parlementaire.

La décision n° 1 sur la formation de la TBMM et la décision du 26 avril 1920 concernant l'application modifiée du Règlement intérieur (Règlement intérieur de la Chambre des députés) indiquent que l'Assemblée a été ouverte dans une atmosphère de parlement de Troisième Constitution. Cependant, cette constitutionnalité ne tirait pas sa légitimité du monarque, mais de la volonté nationale.

Cette assemblée est composée « des membres élus cette fois-ci et des membres ayant rejoint depuis la Chambre des députés d'Istanbul ». Il existe une décision de la TBMM à ce sujet. En d'autres termes, l'Assemblée a elle-même défini qui étaient ses membres. L'Assemblée, où 115 membres étaient présents lors de la première réunion, deviendra une délégation nombreuse avec cinq nouveaux membres venant de 66 circonscriptions électorales. Selon les données, on estime qu'il y avait environ 360 députés à Ankara à l'été 1920. En raison des démissions et de ceux qui ont préféré conserver leurs fonctions administratives conformément à la Loi sur le quorum des délibérations, le nombre de ceux qui ont participé activement aux négociations est resté le plus souvent inférieur à 200.

Cette image de parlement de Troisième Constitution s'affaiblira progressivement jusqu'au 20 janvier 1921, et il deviendra évident que la volonté qui en émerge est plus radicale. Cela se concrétisera par l'expression d'un député : « Le gouvernement révolutionnaire n'a pas de Loi fondamentale (Kanun-ı Esasi). »

Les pierres angulaires du régime politique qui en résulte seront la Loi sur le quorum des délibérations (quorum de réunion et de décision de l'Assemblée), les lois n° 3, 47 et 244 concernant l'élection et les pouvoirs du Conseil des commissaires exécutifs, ainsi que la Loi fondamentale (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu).

LA CONSTITUTION DU NOUVEL ÉTAT TURC : LA LOI FONDAMENTALE (TEŞKİLAT-I ESASİYE KANUNU)

Le processus qui aboutira à la Constitution a été mis à l'ordre du jour pour la première fois à l'été 1920 sous le titre de « Dispositions légales sur la forme et la nature de la Grande Assemblée nationale », a suscité des débats en assemblée générale et le projet a été rejeté lors de la séance du 22 août 1920.

Le projet gouvernemental, que nous pouvons considérer comme une tentative visant à stopper l'initiative de gauche du Groupe populaire (Halk Zümresi), a été soumis à l'assemblée générale le 18 septembre 1920. L'Assemblée a formé une commission mixte pour travailler sur la proposition.

Les quatre premiers articles du projet gouvernemental, intitulés « But et Profession », se sont transformés en une déclaration de la TBMM. C'est ainsi qu'ils ont été acceptés et proclamés. La partie déclaration de la TEK a le caractère d'un manifeste anti-impérialiste. Tout comme le programme du populisme, la déclaration, en tant qu'élément fondateur, ne parle plus de « population islamique » ou de « majorité de la population islamique », mais du peuple turc.

Le projet de Constitution a été débattu entre le 27/10/1920 et le 20/01/1921 (lors des 95e-135e séances). Le projet de loi provenant du Conseil des commissaires a subi des changements importants au sein de la commission et de l'assemblée générale, et avec 23 articles et un article séparé (madde-i münferide), il est devenu une Constitution qui a laissé des traces profondes dans notre histoire constitutionnelle. La TEK de 1921 contient neuf articles sous le titre de dispositions fondamentales. Ces articles concernent le régime. Les articles restants sont généralement consacrés à l'administration. Cette distinction traite des provinces (vilayet), des districts (kaza), des sous-districts (nahiye) et des inspections générales (gouvernorats régionaux).

Les neuf premiers articles révèlent clairement la rupture avec l'ancien régime. Ici, il est question du principe de l'unité des pouvoirs et de la suprématie de l'Assemblée. L'expression « La souveraineté appartient sans condition à la nation » dans l'article 1 prouve que la monarchie constitutionnelle, où le pouvoir était partagé avec le monarque, n'existe plus. Comme on le sait, dans le régime de la Loi fondamentale (Kanun-ı Esasi), la souveraineté appartient au sultan malgré les élections et le parlement. Ici, le monarque (sultan) partage une partie de son pouvoir avec les élus. En revanche, la TEK fonde « le mode d'administration sur le fait que le peuple administre lui-même et effectivement son destin ».

L'article 2, en conférant « le pouvoir exécutif et la compétence législative » à la Grande Assemblée nationale, a concentré tous les pouvoirs de l'État dans la convention. Dans l'article 8 du projet du Conseil des commissaires, il est fait mention de manière significative du « Gouvernement populaire turc ». Cette expression a de fortes connotations de gauche. Cette expression a été conservée dans le projet de la commission. Cependant, nous voyons que lors des débats sur la loi, cette expression a été supprimée et remplacée par l'expression État turc. On peut chercher derrière cela les vents du bolchevisme de l'époque. Peut-être l'Assemblée a-t-elle préféré tracer ainsi la limite du régime d'Ankara. Ici, il n'est plus question d'un gouvernement, mais d'un État. Cet État est un nouvel État établi sur les terres ottomanes.

Les hésitations concernant la naissance de ce nouvel État seront surmontées par les décisions n° 307 et 308 de la TBMM. Ces décisions proclameront que « depuis lors, l'Empire ottoman appartient à l'histoire et qu'un nouvel État turc national s'est substitué à lui » et que « la TBMM est le véritable représentant du droit de souveraineté et de domination ».

Un autre point sur lequel il faut insister ici est l'article 13 du projet gouvernemental. Le système proposé dans cet article a été rejeté par l'Assemblée. Avec cet article, le Conseil des commissaires a présenté une « formulation d'Assemblée réduite (Musaggar Meclis) ». Selon celle-ci, après les quatre premiers mois de la législature, l'Assemblée, par vote secret, séparerait un tiers de ses membres et autoriserait les deux tiers restants. Jusqu'à la période suivante, un tiers des membres resterait à l'Assemblée pour poursuivre les activités législatives avec pleins pouvoirs. En d'autres termes, l'Assemblée aurait la qualité d'un Grand Congrès au début de chaque année de session. Cette proposition porte les traces du parlement ottoman. Comme on le sait, la Chambre des députés était une institution qui travaillait entre novembre et mars et qui pouvait être dissoute par le chef de l'État en étant convoquée. Or, il avait été décidé que la TBMM serait en session permanente (müstemirren in’ikad) jusqu'à la libération. Il était contraire à la nature des choses qu'une assemblée en session permanente, concentrant les pouvoirs législatif et exécutif, accepte une telle proposition. La proposition a été rejetée.

Les questions d'élection et de représentation ont été très importantes lors des débats. La législation fondamentale est la Loi sur l'élection des députés (İntihab-ı Mebusan Kanunu). Selon l'expression de Mehmet Vehbi Bolak, la TBMM avait à la fois la qualité d'assemblée constituante et de chambre des députés. Les membres avaient été élus par les organisations de défense des droits et les conseils d'administration locaux. La relation de mandat dans les procès-verbaux électoraux avait été établie ainsi pour la première assemblée.

La première Assemblée a voulu lier les élections à des principes plus représentatifs par nécessité du populisme. La conviction que cela serait possible avec la « représentation professionnelle », très en vogue à l'époque, était répandue. L'idée de concevoir l'Assemblée comme une sorte de corporation des professions a été discutée. La proposition n'a pas été acceptée. Le système que le député de Bolu, Tunalı Hilmi Bey, a défini comme une élection « d'ici à là » n'a pas non plus été accepté. On peut discuter si la proposition de Tunalı a été mise à l'ordre du jour sous l'influence du bolchevisme ou comme une méthode de démocratie ascendante. En fin de compte, la Loi fondamentale a adopté le principe de représentation générale avec la disposition : « Chacun des membres de la Grande Assemblée nationale n'est pas le député de la province qui l'a élu, mais le député de la nation entière. »

L'ADMINISTRATION DES PROVINCES ET DES SOUS-DISTRICTS SELON LA LOI FONDAMENTALE

Dans la Constitution de 1921, on observe une rupture épistémologique sérieuse dans l'administration. Cette Constitution est décentralisée à un degré jamais vu dans l'histoire constitutionnelle ottomane-turque. Avec la Constitution de 1921, la première assemblée a voulu établir une démocratie locale. Le projet de loi sur l'administration des sous-districts (İdare-i Nevahi Kanunu), qui a été plus débattu que la Constitution à cette période mais qui est devenu caduc à la fin de celle-ci, est une initiative très significative. La TEK a reconnu la personnalité juridique uniquement à la province et au sous-district et a procédé à une délégation de compétence (tevsi-i mezuniyet). Elle a considéré le district (kaza) comme une unité d'administration territoriale. La province prévue par la TEK n'est pas comme l'administration provinciale de la période républicaine. Comme dans nos autres constitutions, en 1921, le gouverneur (vali) est le représentant de l'État. Le gouverneur est habilité à « intervenir en cas de conflit entre les devoirs généraux de l'État et les devoirs locaux ».

Le gouverneur n'est pas le président du conseil provincial. Le conseil élit son président parmi ses propres membres. De larges pouvoirs avaient été prévus concernant l'administration provinciale : le projet provenant de la commission contenait l'expression : « La province possède la personnalité morale et une autonomie complète dans les affaires locales. » Mais l'expression « autonomie complète » a été accueillie avec suspicion. Le fait qu'une administration possède une « autonomie complète » signifierait qu'elle est indépendante, autonome. C'est pourquoi le mot « complète » a été remplacé par le mot « autonome ».

Lors des débats, de nombreux députés regardaient avec suspicion les délégations décentralisatrices. Par exemple, alors que le député de Bursa, l'opérateur Emin Bey, disait : « Transférer à la hâte tous les pouvoirs administratifs au peuple ne donnera pas de bons résultats. Si nous laissons notre peuple libre ainsi tout d'un coup, je pense que ce ne sera pas très bénéfique », le député de Tokat, Rıfat Bey, le rejoignait en disant : « L'excès de délégation de compétence n'apporte aucun avantage. » Certains députés ont exprimé leurs inquiétudes en disant que des milliers de gouvernements indépendants (communes) se formeraient en Turquie avec cette loi.

Avant cette loi, les grandes provinces et les sandjaks qui leur étaient rattachés ont été supprimés et tous les sandjaks indépendants (mutasarrıflık) ont été transformés en provinces. Ainsi, les provinces de la période de la lutte nationale sont devenues des provinces relativement petites. Les décisions de l'assemblée concernant la transformation de nombreux sandjaks indépendants en provinces peuvent être vues dans les procès-verbaux.

Entre-temps, il faut mentionner ici un sujet qui a été oublié par la suite. Il existe deux autres projets de loi importants durant la période de la première Assemblée. Il s'agit respectivement de la « Loi sur l'organisation sociale » et des Lois sur les sous-districts (Nevahi). Avec la Loi sur l'organisation sociale, une vision non conflictuelle, cherchant à résoudre la lutte des classes par le corporatisme, avait été avancée. Il semble intéressant d'étudier les liens de cela avec le solidarisme de Gökalp.

L'administration des sous-districts est un sujet qui a été traité spécifiquement. Le projet de loi sur l'administration des sous-districts a été débattu pendant très longtemps et est devenu caduc car il n'a pas été légiféré avant la fin de la législature. En fait, la TEK voulait établir une structure administrative basée sur la commune (nahiye) et considérait cela comme une nécessité du populisme. Alors que dans le rapport de la commission, le sous-district était considéré comme l'unité administrative la plus petite (cüz-ü tamm-ı idari), la TEK, avec son article 16, a défini le sous-district comme « une personnalité morale possédant l'autonomie dans sa vie privée ».

Tout comme dans le conseil provincial, le conseil du sous-district serait composé de membres élus. Le conseil du sous-district élirait un comité administratif permanent et un directeur de sous-district. Le point à souligner ici est que, conformément à l'article 20, l'administration du sous-district possède des compétences judiciaires, économiques et financières. Mais la limite (degré) de ces pouvoirs serait déterminée par une loi spéciale (kanunu mahsus).

Le sous-district a été conçu comme une union de villes ou de villages. Zekai Bey, expert en administration publique française, disait : « En France, depuis le XVIIe siècle, un village de cinq maisons comme Paris est une commune », et défendait l'organisation de toutes les unités résidentielles sur la base de la commune.

Bien que la TEK ait traité la décentralisation de cette manière, elle avait établi des inspections générales pour empêcher les tendances centrifuges. Les articles 22 et 23 réglaient la manière dont les inspections générales seraient établies. Cependant, on ne peut pas dire que les relations entre l'État central, les administrations locales et les inspections générales soient bien définies dans ces articles. Il n'est pas clair si les inspections sont un organe de contrôle supérieur comme les inspections d'Anatolie et de Roumélie de l'époque ottomane, ou une autorité de coordination. L'Assemblée n'a pas non plus fait de réglementation légale à ce sujet. Cependant, durant la période de la Constitution de 1924 (entre 1927 et 1952), il existe des inspections générales. Mais il s'agit d'une administration spéciale des provinces de l'Est qui remplace la loi martiale. C'est une sorte de gouvernorat régional d'état d'urgence.

L'ASSEMBLÉE, LE PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE ET LE GOUVERNEMENT SELON LA CONSTITUTION DE 1921

Le parlementarisme ottoman contenait le principe de la dissolution de l'assemblée par l'exécutif. Les trois derniers sultans ottomans ont également utilisé ce pouvoir. C'est pourquoi l'un des fondements de la Révolution turque est le principe de continuité et d'indissolubilité de l'assemblée. En outre, la TEK a réduit la durée du mandat législatif à deux ans. Cela signifiait rapprocher encore plus la relation député-électeur. La première Assemblée a dû penser cela comme une nécessité du populisme. La TEK adoptait la théorie de la représentation générale et introduisait le principe de réunion automatique de l'Assemblée au début de novembre. Ce furent sans aucun doute des changements très radicaux.

Cependant, le renouvellement des élections n'était lié à un article additionnel que pour la première assemblée. Selon celui-ci, cette assemblée continuerait ses travaux sans interruption (müstemirren) jusqu'à la libération et resterait en fonction jusqu'à la réalisation de l'objectif. Lorsque les deux tiers du nombre total de membres décideraient que l'objectif était atteint, les élections seraient renouvelées.

Comme on le sait, la première Assemblée a pris la décision de renouveler les élections à la majorité simple. La décision de l'assemblée concernée est formulée ainsi : « La décision de renouveler les élections a été prise ». Par cette décision, l'assemblée a modifié une disposition de la Constitution, qu'elle avait mise en vigueur à la majorité simple, également à la majorité simple. Comme dans cet exemple, le pouvoir de prendre des décisions, de modifier des lois et la Constitution à la majorité simple indique le caractère fondateur et révolutionnaire de la première assemblée.

La TEK règle la position spéciale du président de l'assemblée avec son article 9. Contrairement aux vice-présidents de l'assemblée, le président est élu pour une législature. En d'autres termes, le président de l'assemblée lors de la 1re législature est président jusqu'à la deuxième législature. La position de présidence à laquelle Mustafa Kemal Pacha a été porté le 24 avril 1920 avec 115 voix (par le vote unanime des participants) a duré jusqu'à la fin de la législature. Comme l'Assemblée contient à la fois les pouvoirs législatif et exécutif, le président est le président des deux pouvoirs. L'expression « À ce titre, il est habilité à apposer sa signature au nom de l'assemblée et à approuver les décisions du Conseil des commissaires » indique un pouvoir de chef d'État de facto. Ce pouvoir aboutit à l'exercice de fonctions telles que recevoir et envoyer des ambassadeurs et approuver les décisions du gouvernement. Le président de la TBMM exerce la présidence du législatif en apposant sa signature au nom de l'assemblée, et la présidence naturelle de l'exécutif en approuvant les décisions du Conseil des commissaires.

Le président que le Conseil des commissaires exécutifs élit parmi ses membres n'est pas le Premier ministre de la République. C'est un président de délibération. Il n'est pas un primus inter pares parmi les autres commissaires. Jusqu'à l'élection de Rauf Orbay comme président du Conseil des commissaires exécutifs par la loi n° 244, le gouvernement de la TBMM a conservé cette structure.

DÉBAT

Il y a de temps en temps en Turquie un débat sur les constitutions de 1921 et 1924. Par exemple, en Turquie, le secteur de droite utilise la Constitution de 1924 pour légitimer sa propre conception de la démocratie majoritaire. Avant le gouvernement de l'AKP, Bayar, Menderes et Özal ont été les principaux acteurs de cette ligne. Dans les débats sur la Constitution de 1921, il y a essentiellement deux cercles. Le premier est celui des anciens marxistes apparus à l'époque d'Özal, les « deuxièmes républicains », qui se définissent comme des milieux de gauche libérale.

Ils avancent la thèse selon laquelle la Turquie est entrée sur une voie démocratique avec la Constitution de 1921, et que la république a quitté cette voie pendant le processus de construction de l'État-nation pour établir un régime autoritaire. Le deuxième cercle est celui des partis ethniques kurdes. Selon eux, l'autonomie avait été promise aux Kurdes dans la Constitution de 1921. Mais à la fin, les kémalistes n'ont pas tenu leurs promesses envers les Kurdes avec qui ils s'étaient alliés pendant la guerre d'indépendance et se sont tournés vers une politique d'assimilation. À la base de ces deux critiques, il y a l'hypothèse que le kémalisme a établi une mauvaise république en Turquie.

Je pense que dans les distinctions ci-dessus, la manière dont la direction de la libération nationale a fondé l'État a été suffisamment expliquée. Ce qui est ou n'est pas dans la Constitution a été éclairci. Comme on peut le comprendre dès le premier regard, la partie la plus importante de la Constitution est celle des dispositions fondamentales (mevadd-ı esasiye). Ce chapitre définit l'État existant. Ici, nous voyons la rupture avec l'ancien régime. Dans les neuf premiers articles, les pouvoirs de l'État (pouvoir exécutif-compétence législative) sont définis sans laisser place au moindre doute. Le titre de l'administration suit cela. Dans ce chapitre, il y a une projection vers l'avenir. Les pouvoirs de ces administrations, qui existent partiellement, seront réglementés par des lois spéciales à promulguer (conformément aux lois qui seront édictées par la Grande Assemblée nationale). La TEK a prévu l'autonomie non pas pour une région spécifique, mais pour toutes les provinces. La limite de l'autonomie a été tracée comme « autonomie dans les affaires locales et la vie privée ». Ces principes d'administration locale posés par la Constitution peuvent être compris en tenant compte du fait que les pouvoirs réservés à l'administration centrale sont la politique étrangère et intérieure, les affaires religieuses, judiciaires et militaires, les relations économiques internationales et les impôts généraux de l'État (politique intérieure et étrangère, affaires religieuses, judiciaires et militaires, relations économiques internationales, fiscalité générale). En fin de compte, dans un régime politique fondé sur l'unité des pouvoirs et la suprématie de l'assemblée, l'autonomie ne peut signifier une autonomie politique.